Bürokratieabbau:Warum dauert das so lange?

Bürokratieabbau: Wie kann es sein, dass Deutschland noch immer unter zu viel Bürokratie ächzt - wo sich die Politik das Thema doch schon seit Jahrzehnten zu eigen gemacht hat?

Wie kann es sein, dass Deutschland noch immer unter zu viel Bürokratie ächzt - wo sich die Politik das Thema doch schon seit Jahrzehnten zu eigen gemacht hat?

(Foto: Elmar Gubisch/Imago)

Schon vor 40 Jahren stellte der damalige Kanzler Helmut Kohl fest, dass zu viele Gesetze, Erlasse und Bestimmungen das Land lähmen. Bis heute klagen Unternehmen und Bürger über staatliche Hindernisse - obwohl es nicht an Versuchen mangelte, diese zu beseitigen.

Von Wolfgang Janisch, Karlsruhe

Der Kanzler, noch keine zwei Jahre im Amt, schwor sein Kabinett schon mal vorsorglich darauf ein, dass man beim Abbau der Bürokratie einen langen Atem haben müsse: "Ich werde dieses Thema in regelmäßigen Abständen immer wieder aufrufen." Zu viele Gesetze, zu viele Erlasse, zu viele Durchführungsbestimmungen lähmten das Land. Im Wohnungsbau zum Beispiel, wo zahllose Normen "das Bauen unnötig verteuern" und "die Baufreiheit zu ersticken" drohten, sekundierte die Spitze des zuständigen Ministeriums.

Nun ja. Die Sache ist fast 40 Jahre her, der Kanzler hieß Helmut Kohl, und ein gewisser Oscar Schneider führte das Wohnungsbauministerium.

Warum haben die bisherigen Gesetze nicht ausgereicht?

Kürzlich gestand der aktuelle Kanzler, kaum zwei Jahre im Amt, auf dem Arbeitgebertag, "dass manche gesetzlichen Regelungen, manche Vorschriften gar nicht mehr exekutierbar sind". Zu viel Bürokratie, "wir haben es übertrieben". Ein paar Wochen zuvor war er mit der Leitung des Ministeriums für Wohnen und Bau beim Wohnungsgipfel und gestand, in Deutschland müsse man froh sein, wenn man in 15 Monaten eine Baugenehmigung bekomme; in der Zeit hätten sie in den USA das komplette Empire State Building gebaut.

Es ist, als hätten Olaf Scholz und Bauministerin Klara Geywitz mal eben das Kabinett von Kohl nachgespielt.

Der Abbau unnötiger Bürokratie entwickelt sich gerade zu einem politischen Großthema, auch wegen der Energiewende, aber nicht nur. Die Unternehmen haben eine lange Klageliste, es geht um Lieferketten und Steuervorschriften, um Vergabeverfahren und Schwertransportgenehmigungen. Die Wirtschaft ist von Hindernissen umzingelt. Auch die Bürger sind genervt, etwa vom Digitalrückstand der Verwaltungen. Das Bundesjustizministerium hat vor Kurzem die Eckpunkte für ein Bürokratieentlastungsgesetz IV vorgelegt. Bemerkenswert daran ist die schier endlose Reihe der Versprechungen, aber eben auch diese römische Ziffer: Warum haben die Gesetze I bis III eigentlich nicht ausgereicht?

Man kann die Frage auch weiter fassen: Wie konnte das Land in diesen Mix aus Überregulierung und analoger Selbstfesselung geraten, obwohl sich die Politik schon seit Jahrzehnten die Klage über zu viel Bürokratie zu eigen gemacht hat? Wer hat all die vielen Normen eigentlich produziert, wenn doch die Regulierer selbst das Übel längst erkannt haben?

Bürokratieabbau: Diese Aktenberge im Bundesgesundheitsministerium stammen aus dem Jahr 2001. Aber noch heute bemängeln viele, dass es mit der Digitalisierung in den Behörden zu langsam vorangeht.

Diese Aktenberge im Bundesgesundheitsministerium stammen aus dem Jahr 2001. Aber noch heute bemängeln viele, dass es mit der Digitalisierung in den Behörden zu langsam vorangeht.

(Foto: Thomas Koehler/Imago)

Der Begriff Bürokratie hatte von Geburt an einen kritischen Beiklang. Als Erfinder gilt der französische Überseekaufmann Vincent de Gournay, der im 18. Jahrhundert die Reglementierung des Handels mal als "bureaumanie", mal als "bureaucratie" geißelte. In Deutschland etablierte sich das Wort im 19. Jahrhundert, definiert als Herrschaft oder Gewalt, die Staatsbehörden "sich über Mitbürger anmaßen" - eine "Amtsstubenherrschelei", schrieb jemand. Später überführte Max Weber den Begriff zwar in die Wissenschaft. Aber seinen ressentimentgeladenen Sound sollte er nicht mehr verlieren.

Schon 1978 versprach die CDU "Entbürokratisierung"

All dies beschrieb die Osnabrücker Rechtsprofessorin Pascale Cancik vor ein paar Jahren in einem faszinierenden Text, der dann die Brücke in die Bundesrepublik der Siebzigerjahre schlägt, oder genauer: zu Heiner Geißler. Der frischgebackene CDU-Generalsekretär organisierte 1978 eine Tagung mit dem Titel "Verwaltete Welt - Gesellschaft in Fesseln" und setzte damit ein konservatives Thema. Der Plan war, sich als Oppositionsführer gegen den sozialdemokratischen Ausbau des Sozialstaats in Stellung zu bringen, der zwangsläufig zusätzlichen Verwaltungsaufwand produzieren würde.

Aber das Thema zündete auch darüber hinaus. Die CDU gründete eine Kommission und nahm "Entbürokratisierung" noch 1978 ins Parteiprogramm auf. Die SPD konterte mit einer Gegentagung "Bürger und Verwaltung". Auch der Städte- und Gemeindebund reagierte, ebenso der Deutsche Beamtenbund. 1982 gründete der CDU-Politiker Herbert Helmrich die "Gesellschaft zur Förderung der Entbürokratisierung".

Irgendwie wollte zwar jeder mit dem schillernden Begriff etwas anderes ausdrücken, mal sollte er ein Damm gegen die Normenflut sein, mal ein neoliberales Wirtschaftskonzept, mal ging es um Bürgernähe und Selbstentfaltung. Jedenfalls rief nach dem Regierungswechsel von 1982 Bundeskanzler Kohl den "schlanken Staat" aus. Umgehend wurde eine Kommission einberufen, benannt nach dem CDU-Politiker Horst Waffenschmidt. Das Thema war in der Politik angekommen. Auch in den Bundesländern rührte sich einiges, dort wurden ebenfalls Kommissionen gebildet, die sich mit Bürgernähe und der Vereinfachung der Verwaltung beschäftigen sollten. Die Entbürokratisierung wurde institutionalisiert. Man könnte auch sagen: Sie wurde bürokratisiert.

Bürokratieabbau: Sollte für Helmut Kohl in den Achtzigerjahren den "schlanken Staat" entwerfen: der CDU-Politiker Horst Waffenschmidt.

Sollte für Helmut Kohl in den Achtzigerjahren den "schlanken Staat" entwerfen: der CDU-Politiker Horst Waffenschmidt.

(Foto: Detlev Konnerth/Imago)

Auch die EU ist an der Bürokratie schuld, aber nicht nur

Die Arbeit der Waffenschmidt-Kommission endete zusammen mit der Regierung Kohl im Jahr 1998, aber die Bürokratie blieb bestehen. Woran waren die guten Absichten zerschellt? Der ehemalige Bahn-Chef Johannes Ludewig, der 2006 den Vorsitz des neu gegründeten Nationalen Normenkontrollrats (NKR) übernommen hatte, schrieb vor einiger Zeit ein Resümee seiner langjährigen Amtszeit. Gescheitert sei die Waffenschmidt-Kommission an der Unmöglichkeit, die Vielzahl der Bürokratieprobleme und Verbesserungsvorschläge zu einem Gesamtprogramm zusammenzufügen, "und zwar in Form von Messungen und daraus abgeleiteten Kosten".

Dies sollte nun mit Ludewigs Normenkontrollrat anders werden. In den Niederlanden war ein Standardkostenmodell entwickelt worden, das wurde für Deutschland nutzbar gemacht, um die Kosten neuer Vorschriften sichtbar zu machen. Beispiel Formularkrieg: Unablässig müssen Unternehmen Informationen an Behörden übermitteln, wegen der Steuer, des Datenschutzes oder der Betriebssicherheit. Ein Sachbearbeiter muss Daten beschaffen, Formulare ausfüllen, Briefe verschicken. Das kann in 20 oder 30 Minuten erledigt sein. Aber wenn man die kleinen Pflichten aufs ganze Jahr hochrechnet und mit der Zahl der betroffenen Betriebe multipliziert, kommen beträchtliche Beträge heraus. Zeit ist eben Geld.

Bürokratie hat also ein Preisschild bekommen, was in einer ökonomisierten Welt keine schlechte Sache ist. Ist der NKR damit erfolgreicher als die Vorgänger? Ludewig hebt als Erfolg der ersten Jahre hervor, das 2006 von der Bundesregierung beschlossene Bürokratieabbauziel von 12,5 Milliarden Euro bis 2011 sei "nahezu vollständig erreicht worden". Überhaupt versucht der NKR, das alte Übel mit möglichst konkreter Methodik anzugehen. Ein neuer Schwerpunkt ist, wenig überraschend, der Digitalcheck, der Deutschland aus der analogen Wüste herausführen soll.

Bleibt die Frage, warum der Kanzler den Arbeitgebern immer noch Bürokratieabbau versprechen muss und die Bauministerin den Häuslebauern. Und warum der Justizminister gerade das Bürokratieentlastungsgesetz IV anschiebt, obwohl es vor der Jahrtausendwende anderthalb Jahrzehnte Waffenschmidt gab und danach anderthalb Jahrzehnte den Normenkontrollrat. Sicher, an vielem ist Europa schuld, der EU wird mehr als die Hälfte des Bürokratieaufwands zugeschrieben.

Aber Pascale Cancik, die Professorin aus Osnabrück, fand in ihrem Aufsatz von 2017 noch eine andere Erklärung. "Eine wesentliche Funktion der neuen Entbürokratisierungsrhetorik besteht in der Selbstimmunisierung der Akteure des politischen Feldes" - also der Verursacher der kritisierten Bürokratisierung. "Ein weitgehend symbolischer Diskurs steht zur Verfügung, der Aktionsfähigkeit, Steuerungsmacht und Bereitschaft zur Selbstbegrenzung der Politik und der staatlichen Institutionen verheißt." Soll heißen: Wenn man nur oft genug über Bürokratieabbau redet, fällt es nicht so auf, wenn man wieder ein paar komplizierte Vorschriften erlässt.

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