Die Bundesregierung arbeitet gerade im Auge eines Orkans, an dessen Entstehung das Bundesverfassungsgericht maßgeblich beteiligt ist. Ein Haushalt muss aufgestellt, Schulden vermieden oder rechtssicher begründet werden. Da kommt ihr eine gute Nachricht aus Karlsruhe sehr gelegen. Der aktuelle Bundestag, der die Ampelkoalition trägt, ist immerhin verfassungsgemäß zusammengesetzt. Dies hat der Zweite Senat entschieden, den man in Berlin nun als Schuldenbremsen-Senat kennt. Wenngleich mit äußerst knapper Mehrheit: Drei der acht Senatsmitglieder hätten der Regierung gern eine neue Baustelle beschert.
Die Normenkontrollklage, erhoben von der Fraktion der Linken sowie von den damaligen Oppositionsparteien Grüne und FDP, betraf eine kaum noch relevante Vergangenheit, nämlich das Wahlrecht des Jahres 2020, das in diesem Sommer durch eine Reform zur Verkleinerung des Bundestags abgelöst worden ist. Die klagenden Fraktionen von Linken sowie (damals in der Opposition) FDP und Grünen wollten das Verfahren sogar abblasen, was das Gericht aber wegen der möglichen Wahlwiederholung in Berlin nicht akzeptiert hat.
"Lesen Sie Paragraf 6 Bundeswahlgesetz, wahrscheinlich fallen Sie dann ins Koma."
Es ging um eine Vorschrift, die alle Vorurteile über die Unverständlichkeit der Juristensprache bei Weitem übertrifft. Paragraf 6 des damaligen Wahlgesetzes regelt, dass Überhangmandate nicht mehr vollständig ausgeglichen werden, vielmehr bleiben drei dieser Mandate ohne Ausgleich. Davon profitieren Parteien, die viele Wahlkreise gewinnen, also vor allem CDU und CSU. Außerdem werden Direktmandate in begrenztem Umfang mit den Listenmandaten derselben Partei in einem anderen Bundesland verrechnet.
So weit, so gut, aber wie das im Detail funktioniert, versteht vermutlich nur, wer einen Doppelabschluss in Jura und Mathe hat. Namentlich der als Berichterstatter zuständige Peter Müller nahm den krummen Paragrafen zum Anlass, im Juristenstaat Deutschland die Frage aller Fragen zu stellen: "Muss für Wählerinnen und Wähler erkennbar sein, wie sich ihre Stimme auf die Mandatszuteilung auswirkt?" So hatte er im April die Verhandlung eingeleitet. Sich selbst hatte er die Frage längst beantwortet. In einem FAZ-Podcast sagte er schon im Oktober 2022: "Wenn Sie abends nicht einschlafen können, lesen sie Paragraf 6 Bundeswahlgesetz, wahrscheinlich fallen Sie dann ins Koma."
Nun findet sich Müller in der überstimmten Minderheit wieder. Er hat gemeinsam mit Vizepräsidentin Doris König und Ulrich Maidowski ein Sondervotum verfasst. Die Mehrheit wirkt zwar, ausweislich der Begründung, nicht sonderlich erbaut über die Monsternorm. Aber einen neuen Grundsatz, wonach ein Paragraf allein deshalb verfassungswidrig ist, weil der Bürger und die Wählerin ihn nicht verstehen, wollte das Gericht nicht aufstellen.
"Diese Vorschriften sind primär an die Wahlorgane als Rechtsanwender gerichtet."
"Normenklarheit", so stellt es klar, ist vorwiegend dort wichtig, wo es um belastende Maßnahmen geht. Darauf müssen sich die Menschen einstellen können, was eben eine gewisse inhaltliche Verständlichkeit der Vorschriften erfordert - so hatte es das Gericht bereits 2020 entschieden.
Ein gesteigertes Maß an Klarheit eigens für das Wahlrecht als demokratisches Kernregelwerk hält das Gericht hingegen nicht für angezeigt. "Der Bestimmtheitsgrundsatz fordert nicht, dass der Inhalt gesetzlicher Vorschriften dem Bürger grundsätzlich ohne Zuhilfenahme juristischer Fachkunde erkennbar sein muss", heißt es in dem Urteil. "Denn diese Vorschriften sind primär an die Wahlorgane als Rechtsanwender gerichtet, nicht hingegen unmittelbar an die wahlberechtigten Bürgerinnen und Bürger", erläuterte König bei der Urteilsverkündung. Wahlberechtigte könnten auf "weitere Informationsquellen" zurückgreifen; in der Verhandlung war von den Erklärvideos des Bundeswahlleiters die Rede.
Dem Urteil ist freilich zu entnehmen, dass das Gericht in diesem Punkt durchaus sensibel ist. "In groben Zügen" müssten die Wähler schon verstehen können, wie sich Stimmen in Mandate verwandeln. Der Senat verweist auf seine früheren Aufforderungen an den Gesetzgeber, "das für den Wähler kaum noch nachvollziehbare Regelungsgeflecht der Berechnung der Sitzzuteilung im Deutschen Bundestag auf eine normenklare und verständliche Grundlage zu stellen". Dies aber waren lediglich Appelle und keine harten Verfassungssätze, stellt das Gericht klar.
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Die Bürger müssen Gesetze einhalten, aber nicht unbedingt verstehen können? Die auf den ersten Blick überraschende Schlussfolgerung des Gerichts hat mit den Eigenheiten des deutschen Wahlrechts zu tun. Es gilt das System der personalisierten Verhältniswahl: eine Parteistimme, aber auch eine Direktstimme für den Wahlkreiskandidaten. Hinzu kommen die üblichen föderalen Verstrickungen und das schon 2020 erklärte Ziel, den Bundestag zu verkleinern. Heißt: Ein derart komplexes System lässt sich nicht so übersichtlich formulieren wie die Vorstandswahl im Kleingartenverein. Und das Bundesverfassungsgericht will den Gesetzgeber nicht dazu zwingen, beispielsweise auf Direktwahlelemente zu verzichten, nur um die Paragrafen zu verschlanken.
Nur angedeutet hat das Gericht einen weiteren Grund. Ein "allgemeingültiger verfassungsrechtlicher Maßstab für den maximal zulässigen Grad an Komplexität" lasse sich nicht entwickeln. Ohne einen solchen Maßstab wäre das Gericht in Zukunft aber frei, das Wahlrecht nach Gusto immer mal wieder als unverständlich einzustampfen. So viel Macht in den eigenen Händen wollte das Gericht vermeiden.
