Russland-Sanktionen:Wo sind die Milliarden der russischen Zentralbank?

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Der doppelköpfige Adler, Russlands Staatswappen, prangt an der Fassade der russischen Zentralbank. (Foto: Dmitri Lovetsky/AP)

Mehr als ein Jahr nach dem ersten Sanktionspaket hat die EU noch immer keinen Überblick, wo genau die eingefrorenen Vermögen der russischen Zentralbank liegen. Wie kann das sein?

Von Jan Diesteldorf und Markus Zydra, Brüssel/Frankfurt

Es war eine starke Ansage der EU-Kommissionspräsidentin. "Russland und seine Oligarchen müssen die Ukraine entschädigen und die Kosten für den Wiederaufbau übernehmen", sagte Ursula von der Leyen am 30. November 2022 und verriet auch gleich, wo das Geld dafür herkommen sollte. "Dazu haben wir Reserven der russischen Zentralbank im Wert von 300 Milliarden Euro geblockt plus 19 Milliarden Euro von russischen Oligarchen."

Die Rede von der Leyens ließ 45 EU-Parlamentariern keine Ruhe. Bereits einige Tage später forderten sie in einem Brief an die EU-Kommissionspräsidentin und Ratspräsident Charles Michel Klarheit: "Welche Vermögen der russischen Zentralbank sind konkret in welchem EU-Staat bei welcher Bank eingefroren worden?", fragten sie. Die unbefriedigende Antwort kam am 23. Januar 2023 und lautete, salopp formuliert: keine Ahnung.

Inzwischen sind fünf Monate vergangen, und die Zahl "300 Milliarden" erscheint immer ominöser. Die EU-Kommission weiß immer noch nicht exakt darüber Bescheid, wo das Geld liegt. Der EU-Parlamentarier Urmas Paet war einer der Unterzeichner des Briefes. Er spricht von einer "seltsamen Situation" angesichts der Intransparenz. "Wenn die 300 Milliarden Euro wirklich eingefroren wurden, kann man doch mitteilen, um welche Vermögensgüter es sich genau handelt und wo sie liegen", sagt der frühere estnische Außenminister der SZ.

Wissen heißt nicht beweisen

Die Jagd auf sanktionierte russische Vermögen läuft schleppend. Russische Oligarchen haben ihren Besitz hinter Strohfirmen versteckt. Man "weiß" zwar, dass ihnen viele Häuser, Yachten und Firmen gehören, doch man kann es ihnen in vielen Fällen nicht beweisen. Einfacher sollte sich die Sache bei der Russischen Zentralbank gestalten: Ihr Auslandsvermögen wird auf etwa 629 Milliarden Dollar beziffert, 300 Milliarden Dollar davon sollen sich innerhalb der G7-Staaten befinden und davon wiederum etwa zwei Drittel innerhalb der EU.

Die Zahl von 300 Milliarden Dollar ergibt sich laut EU-Kommission aus Schätzungen einer Arbeitsgruppe zur Aufspürung russischer Vermögen aus dem Juni vergangenen Jahres. Die Behörde bestätigt auf Anfrage, dass sie bislang keinen exakten Überblick der Vermögenswerte gehabt habe. Einen verbindlichen Austausch zwischen Europas Regierungen hat es dazu offenbar nicht gegeben.

"Das ist absolut vermintes Gelände"

Mit dem Sanktionspaket Nummer zehn, verabschiedet Ende Februar, fordert die EU-Kommission nun Klarheit ein: Künftig sind die EU-Mitgliedstaaten, Banken und Vermögensverwalter dazu verpflichtet, Brüssel Meldung zu machen, wo sich sanktionierte russische Vermögenswerte befinden. Das betrifft die Vermögen von Oligarchen, die auf der Liste stehen - und die Milliarden der Russischen Notenbank.

Auf detaillierte Fragen danach, wer diesen Meldepflichten inzwischen nachgekommen ist und welcher Anteil des Zentralbankvermögens noch im Dunkeln liegt, gehen weder die Kommission noch Behörden in den Mitgliedstaaten ein. "Das ist absolut vermintes Gelände", sagt ein EU-Diplomat, der regelmäßig mit der Arbeit an Sanktionspaketen zu tun hat. Denn die Schwierigkeiten der Ermittlungsbehörden quer durch Europa, das hinter Briefkastenfirmen versteckte Oligarchen-Vermögen aufzuspüren, gelten anscheinend auch für Teile der Vermögenswerte der Russischen Zentralbank.

Die Rede ist hier von "Schattenreserven". Durch den fortlaufenden Handel mit Öl und Gas hat Russland enorme Handelsüberschüsse eingefahren. Die Financial Times beziffert den Betrag auf etwa 100 Milliarden Dollar. Um an dieses Geld zu kommen, müsste die EU die russische Gazprombank in Luxemburg und jede andere Bank sanktionieren, die diese Rohstoffgelder aus dem russischen Energiehandel durchleitet. Dasselbe gilt für das Moscow Exchange's National Clearing Centre, die laut Financial Times bis zum heutigen Tag Euro- und Dollar-Konten in Frankfurt und New York führt.

Nur Frankreich hat eine konkrete Zahl genannt

Ob es so weit kommt? Die EU ist sich bekanntlich uneinig über die Schärfe der Sanktionen. Manche Staaten wie Ungarn haben starke Verbindungen zu Russland, andere fürchten Vergeltungsmaßnahmen von Putins Regime - vor allem eine Kappung der Energiezufuhr. Auch deshalb scheuen einige Mitgliedstaaten die längst entbrannte Debatte darüber, inwieweit man das sanktionierte russische Vermögen beschlagnahmen und für den Wiederaufbau der Ukraine nutzen kann. Die EU hat dazu im Februar eine eigene Arbeitsgruppe eingerichtet.

Die Gold-und Devisenreserven sowie die Wertpapiere der Russischen Zentralbank liegen in den Kellern der westlichen Notenbanken oder auf Konten großer internationaler Geschäftsbanken. Es müsste eigentlich ein Leichtes sein, diese Konten zu identifizieren und entsprechend einzufrieren. Doch kaum jemand redet darüber, ob und in welchem Umfang das geschehen ist. Einzig Frankreich hat zuletzt mitgeteilt, 22 Milliarden Euro der Russischen Zentralbank eingefroren zu haben.

Einige EU-Staaten und Institutionen berufen sich auf gesetzliche Hürden. Die Russische Zentralbank stehe nicht auf den Sanktionslisten - von daher dürfe man deren Vermögen gar nicht "einfrieren". Die Bundesbank formuliert es so: Gegen die Russische Zentralbank sei kein allgemeines Verfügungsverbot erlassen worden. "Ihre Gelder sind also nicht eingefroren. Es besteht insofern ,lediglich' ein Transaktionsverbot." Und anders als beim Einfrieren von Geldern gibt es bei einem Transaktionsverbot nicht automatisch eine Meldepflicht, heißt es in der einschlägigen EU-Verordnung.

Juristisches Neuland

All das sind keine juristischen Spitzfindigkeiten. Es zeigt nur, wie ad-hoc die Finanzsanktionen im März 2022 beschlossen werden mussten. Vielleicht geschah es auch nicht ohne Absicht, die Russische Zentralbank anders zu behandeln als Oligarchen. Inwieweit die Auslandsvermögen einer Zentralbank überhaupt beschlagnahmt und zur Schadensregulierung verwendet werden dürfen, ist juristisches Neuland. Notenbanken sind als Korrespondenzbanken das Zentrum für die Saldierung des internationalen Handels - ihre Auslandsvermögen genießen sozusagen diplomatischen Schutz. Die politische Unabhängigkeit hat einen weiteren Grund: Alle wichtigen Notenbanken sollten in Krisenzeiten schnell reagieren können, etwa durch die Bereitstellung von Nothilfen oder Zinsentscheidungen, um die Weltwirtschaft wie nach der Lehman-Pleite 2008 zu stabilisieren.

Doch die Brutalität des russischen Krieges gegen die Ukraine führt dazu, dieses Notenbankprivileg ausnahmsweise in Frage zu stellen. Kanada hat als erstes westliches Land ein Gesetz beschlossen, das es erlauben würde, die russischen Zentralbankvermögen auf kanadischem Boden zu beschlagnahmen und dem Wiederaufbau der Ukraine zuzuführen. Doch es bleibt die Unsicherheit, wie die Gerichte urteilen würden, wenn Oligarchen oder die Russische Zentralbank dagegen klagten.

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