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G-20-Pläne:Die globale Steuerreform ist teuer und bringt weniger als erhofft

Mit dem Schnellboot zum G-20-Gipfel: Bundesfinanzminister Olaf Scholz und Generalkonsulin Tatjana Schenke-Olivieri.

Unterwegs in Venedig beim Treffen der G20 vor wenigen Tagen: Bundesfinanzminister Olaf Scholz.

(Foto: Xander Heinl/Imago)

Die weltweite Mindeststeuer wird gefeiert - aber nur bedingt zu Recht. Es gibt für Staaten einen besseren Weg, an Geld zu kommen.

Gastbeitrag von Christopher Ludwig und Christoph Spengel

Die Finanzminister der G-20-Staaten haben sich in Venedig hinter die historische Steuer-Einigung von 131 Ländern gestellt. Sie wollen der Gewinnverlagerung multinationaler Konzerne Einhalt gebieten und Steuereinnahmen sichern. Insbesondere die gewaltige Dynamik der Digitalkonzerne hat die Sorgen vieler Staaten vor sinkenden Steuereinnahmen verstärkt. Denn digitale Geschäftsmodelle sind komplex, hoch mobil und nur schwer mit dem aktuellen Steuersystem in Einklang zu bringen. Denn das wurde vor allem für das produzierende Gewerbe konzipiert.

Viele Menschen feiern vor allem die geplante globale Mindeststeuer. Doch sind diese Reformen wirklich notwendig? Es existieren bereits Anti-Missbrauchs-Regelungen, die der Systematik der geplanten Mindeststeuer gleichen. In allen EU-Staaten schieben diese Regeln reinen Steuervermeidungstaktiken bereits einen Riegel vor. Und vor allem: Es gibt einen besseren Weg für die Staaten, an mehr Geld zu kommen.

Die konsequente Erhebung der Umsatzsteuer wäre ein ideales Mittel zur Sicherung der Steuereinnahmen. Wenn betrügerische Umsatzsteuerkarusselle bekämpft werden, können Staaten sich deutlich mehr Einnahmen sichern als durch die geplante Reform der Konzernbesteuerung. Zudem kommen Einnahmen aus der Umsatzsteuer direkt den sogenannten Marktstaaten zugute, also den Ländern, in denen die Kunden wohnen, aber die Konzerne keine Niederlassungen haben. Um die Umsatzsteuer anzuwenden, sind keine neuen, komplexen Gewinnaufteilungsmethoden nötig.

Christoph Spengel arbeitet am Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) und ist Professor an der Universität Mannheim.

(Foto: Anna Logue/oh)

Eine systematische Modernisierung der internationalen Steuerprinzipien ist zweifellos notwendig, um nationale Steuereinnahmen zu sichern und neue Investitionen zu fördern. Doch die internationale Kooperation droht, viel zu weitgehende Reformen hervorzubringen und über das Ziel hinauszuschießen.

Die politische Ambition, fundamentale Konzernsteuerreformen durchzusetzen, ist sehr stark. In atemberaubendem Tempo hat die OECD in den vergangenen beiden Jahren Blaupausen für die zweiteilige Steuerreform entwickelt, die die Finanzminister in Venedig nun bestärkt haben. Die Details zeigen, wie aufwendig das Vorhaben ist.

Christopher Ludwig ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am ZEW.

(Foto: Michael Weiland/oh)

Der erste Teil sieht Folgendes vor: Ein Teil der Gewinne von sehr großen Konzernen soll in den Staaten versteuert werden, in denen die Konzerne ihre Umsätze erwirtschaften. Dadurch sollen Staaten mit großen Konsummärkten stärker an den Konzerngewinnen teilhaben. Die Reform soll vorerst nur Konzerne mit mindestens 20 Milliarden Euro Umsatz und einer Umsatzrendite von mehr als zehn Prozent betreffen. Das sind in Deutschland weniger als zehn Konzerne, weltweit sind es etwas mehr als 100 Konzerne.

Wenn es bei dieser geringen Anzahl an betroffenen Konzernen bleibt, wird die geplante Neuverteilung der Besteuerungsrechte an Teilen des Konzerngewinnes keine nennenswerten Einnahmen bringen. Als starkes Exportland wird Deutschland auf Teile der eigenen Besteuerungsrechte verzichten und im Gegenzug Steueransprüche bei ausländischen Konzernen durchsetzen müssen, deren Einkünfte nur durch ausländische Steuerbehörden geprüft werden können. Die Prüfung der umsatzbasierten Gewinnaufteilung und die internationale Koordination der Besteuerungsrechte werden deutlich aufwändiger für die Finanzverwaltungen aller Staaten. Es ist sehr zweifelhaft, ob mögliche Mehreinnahmen aus den neuen Besteuerungsrechten großer Marktstaaten die hohen administrativen und fiskalischen Kosten aufwiegen können. Auch für Konzerne stellt die Dokumentation der Umsätze für jedes Exportland einen erheblichen Mehraufwand dar. Noch nicht jeder Konzern verfügt über die digitale Infrastruktur, um eine granulare Berichterstattung zu den Umsätzen in jedem Exportland anfertigen zu können.

Der zweite Teil des Reformpaketes ist die Einführung einer globalen Mindeststeuer. Das ist ein scharfes Schwert im Kampf gegen die Gewinnverlagerung multinationaler Konzerne und gegen das Geschäftsmodell von Steueroasen. Die Ergebnisse der Verhandlungen in Venedig bestätigen den politischen Willen, in jedem Staat eine effektive Steuerquote von mindestens 15 Prozent zu erreichen. Bleibt die Besteuerung bestimmter Konzernteile unter 15 Prozent, soll im Staat des Konzernhauptsitzes nachversteuert werden. Zudem soll der steuerliche Abzug von konzerninternen Zahlungen an Tochtergesellschaften mit niedriger Steuerquote untersagt werden. Die Steuerquote ist das Verhältnis des nationalen Steueraufwands zu lokalen Vorsteuergewinnen.

Noch eine große Hürde vor der Umsetzung des Reformvorhabens ist es, sich darauf zu einigen, wie der Vorsteuergewinn genau ermittelt wird. Innerhalb der EU ist bereits vor einigen Jahren ein Plan für einheitliche Vorschriften zur steuerlichen Gewinnermittlung gescheitert. Alternativ auf international harmonisierte Vorschriften der Finanzberichterstattung zurückzugreifen, wird steuerlichen Besonderheiten nicht gerecht. Viele Staaten setzen zudem gezielte steuerliche Anreize zur Förderung von Forschung und Entwicklung sowie von Investitionen in grüne Technologien ein. Diese können die Steuerlast und die nationale Steuerquote unter das festgelegte Steuerniveau senken und eine Nachversteuerung auslösen. Anreize zu förderungswürdigen Investitionen laufen so ins Leere.

Der Erfolg der Mindeststeuer steht und fällt damit, ob ein globaler Konsens erzielt wird. Sobald einzelne Staaten von dem Mindeststeuerniveau absehen oder den erhöhten Steueraufwand durch neue, nicht steuerliche Subventionen kompensieren, wird es für große Konzerne lohnend, darüber nachzudenken, den Konzernsitz in diese Staaten zu verlagern. Auch der vielfach kritisierte Steuerwettbewerb zwischen den Staaten wird durch diese Reform nicht gestoppt, sondern lediglich bei einem Niveau von 15 Prozent gebremst.

Beide Teile des Reformpaketes sollen gemeinsam umgesetzt werden. Nur durch internationale Kooperation kann das Besteuerungssystem mit den wirtschaftlichen Entwicklungen der Globalisierung und Digitalisierung Schritt halten. Nationale Alleingänge, wie die in Großbritannien und Frankreich umgesetzten Digitalsteuern, erhöhen die Komplexität des Steuersystems und können sich negativ auf Investitionen auswirken. Immerhin: Die EU-Kommission hat Pläne zur Einführung einer Sonderabgabe für digitale Aktivitäten vorerst auf Eis gelegt. Sie verschont dadurch nicht nur US-Digitalkonzerne vor Doppelbesteuerung, sondern steht auch der digitalen Transformation der Geschäftsmodelle europäischer Konzerne nicht im Wege. Denn auch deutsche Automobilhersteller und Maschinenbauer vermarkten zunehmend digitale Dienstleistungen, ohne per se Digitalkonzerne zu sein.

© SZ
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