Mateusz Morawiecki ist früh dran. Nur die Regierungschefs aus der Slowakei und Schweden waren noch schneller als der Pole, der um kurz nach zwölf Uhr in Brüssel vor die Kameras tritt. Seit 2017 nimmt er als Premierminister an den Gipfeltreffen der EU teil, und ausnahmsweise hat der Ex-Banker vor Beginn der Sitzung eine englischsprachige Erklärung vorbereitet. "Die Bürger Europas" sollen seine Botschaft hören.
Nicht nur für Morawiecki steht bei diesem Gipfel enorm viel auf dem Spiel. Mit ihrem Doppel-Veto gefährden Polen und Ungarn anfangs nicht nur die wirtschaftliche Erholung Europas während und nach der Corona-Pandemie. Sie stellen auch das Prinzip der europäischen Solidarität in Frage. Das Geld aus dem Corona-Wiederaufbaufonds würde ebenso dringend benötigt wie die Mittel aus dem EU-Haushalt bis 2027, betont der Pole. Insgesamt geht es um 1,8 Billionen Euro. Dass seine Regierung diese bisher blockiert, erklärt er mit dem Wunsch nach Gewissheit. Es müsse verhindert werden, dass EU-Fördergelder "aus politischen Gründen" gekürzt werden können - was er meint, ist der Rechtsstaatsmechanismus. Heute sei es Polen, das fürchtet, "ungerechtfertigt attackiert" zu werden, aber es könne irgendwann jedes EU-Mitglied treffen, so seine Warnung: "Portugal, Italien, Griechenland, Frankreich, Tschechien, Österreich oder Ungarn". Jetzt aber stehe man davor, diese Gefahr auszuräumen.
Auf dem roten Teppich, über den Staats- und Regierungschefs das Gebäude des Europäischen Rats betreten, folgt ihm der Mann, mit dem er sich zwei Tage zuvor in Warschau beraten hatte. Viktor Orbáns Krawatte leuchtet im Orange seiner Fidesz-Partei, und auch er gibt "einen kurzen Kommentar" auf Englisch ab. "Wir kämpfen um Einigkeit", sagt er, aber es gehe auch um den "Sieg des gesunden Menschenverstands". Der Ungar gibt den Staatsmann und erklärt, dass die von Corona hart getroffenen Staaten und "Millionen Menschen" Hilfe bräuchten.
Zu diesem Zeitpunkt schien es, als könnte die ersehnte Botschaft schon kurz nach Beginn des Gipfels verkündet werden. Aber dann diskutieren die Staats- und Regierungschefs zunächst über Impfstoffe und die Auswirkungen der Corona-Pandemie, so dass es doch mehrere Stunden dauert, bis EU-Ratspräsident Charles Michel um 18.58 Uhr einen Tweet verschickt. Dann steht es fest: Polen und Ungarn geben ihr Veto auf, sowohl das EU-Budget für die Zeit zwischen 2021 und 2027 in Höhe von 1,07 Billionen Euro als auch das 750 Milliarden Euro umfassende Wiederaufbaupaket "Next Generation EU" können in Kraft treten - aber eben auch der Rechtsstaatsmechanismus, den Orbán und Morawiecki wochenlang bekämpft hatten.
Für die Bundesregierung, die noch bis Jahresende die halbjährlich wechselnde EU-Ratspräsidentschaft inne hat und den Kompromiss darum ausgehandelt hatte, ist die Einigung ein großer Erfolg - aber natürlich besonders für Bundeskanzlerin Angela Merkel. "Sehr intensiv" habe Deutschland daran gearbeitet, eine Lösung für "die Bedenken von Ungarn und Polen" zu finden, sagt sie bei der Ankunft und fügt hinzu: "auch ich persönlich". Niemand in der EU regiert länger als Merkel, gleich danach kommt Orbán, mit dem sie seit 2010 oft gerungen hat.
Dass sich nun gerade Polen und Ungarn zu Siegern erklären und recht eigenwillige Auslegungen des Kompromisses präsentieren, ist Teil des politischen Spiels, und sollte niemanden verwundern. Merkel dürfte ähnlich wie Litauens Präsident Gitanas Nausėda das große Ganze im Blick haben. Der Balte hatte philosophiert, dass es sich dieses Mal nicht um eine "Win-Win-Situation" handele, sondern um eine "27-fache Win-Situation". Oder andersherum: "Wenn wir diesen Kompromiss nicht hinbekommen, dann sind wir alle Verlierer."
Das Dokument hat den Weg freigemacht für den EU-Haushalt für die Jahre 2021 bis 2017 sowie den gerade in Südeuropa ersehnten Corona-Wiederaufbaufonds mit 390 Milliarden Euro an Zuschüssen. Es umfasst dreieinhalb Seiten. Es ist eine "interpretative Erklärung"; der Text des meist als "Rechtsstaatsmechanismus" bezeichneten Instruments zum Schutz des EU-Haushalts ändert sich also nicht. Dies hätte das EU-Parlament ebenso wenig akzeptiert wie etwa die Niederlande. Auch Kanzlerin Merkel hatte immer wieder betont, dass sich an der Substanz der Vereinbarung nichts ändern solle.
Das heißt: Erstmals wird die EU-Kommission die Kürzung und oder den Stopp von EU-Fördergeldern beantragen können, wenn sie zu dem Schluss kommt, dass in einem Mitgliedstaat rechtsstaatliche Defizite die korrekte Verwendung dieser Mittel beeinträchtigen. Dies könnte nicht nur bei "der Gefährdung der Unabhängigkeit der Justiz" der Fall sein, wie es in Artikel 2a der Regulierung heißt, sondern auch, wenn entsprechende Gerichtsurteile nicht umsetzt werden oder nationale Behörden und Ermittler nicht gegen Rechtsverstöße wie Korruption vorgehen.
Ein Aspekt der Erklärung ist aber viel mehr als eine Auslegungshilfe: Der Mechanismus soll erst angewendet werden, nachdem der Europäische Gerichtshof (EuGH) in Luxemburg dessen Rechtmäßigkeit überprüft hat. Ungarn und Polen sind der Auffassung, dass die neue Klausel gegen die EU-Verträge verstößt und haben Klagen angekündigt. Sie argumentieren, dass das in Artikel 7 verankerte Verfahren ausreiche, um mögliche Verletzungen des Rechtsstaats zu ahnden; dieses ist aber wegen hoher Hürden nahezu wirkungslos.
Wie zügig der EuGH hier eine Entscheidung trifft, ist offen. Das könnte anderthalb oder zwei Jahre dauern - oder auch schneller gehen, wenn dem Verfahren vom Gericht Vorrang eingeräumt würde. Darauf hoffen etwa EU-Abgeordnete wie Katarina Barley: "Dieses Verfahren hat unabhängig von seinem Ausgang existenzielle Bedeutung für die Zukunft der EU. Ich bin mir sicher, dass der EuGH dies so schnell wie möglich behandeln wird." Allerdings dürfe auch die Kommission nicht auf der Bremse stehen, denn diese sei es letztendlich, die den Rechtsstaatsmechanismus anwenden müsse, sagt die Ex-Bundesjustizministerin. "Dies bereitet mir große Sorgen angesichts des zögerlichen Handelns dieser Kommission." Damit meint sie eine Frau, die mit ihr am Kabinettstisch von Angela Merkel saß: Ursula von der Leyen, die Chefin der EU-Kommission.
Kritiker fürchten, der Mechanismus werde erst angewendet, nachdem im Frühjahr 2022 in Ungarn gewählt wurde und Orbán sich eine weitere Amtszeit gesichert hat. Schon vor dem Treffen formuliert der niederländische Premier Mark Rutte Fragen: Stimmt das Europaparlament dem Kompromiss zu? Ja, denn Parlamentspräsident David Sassoli spricht von einer "äußerst zufriedenstellenden Einigung". Rutte forderte zudem eine Garantie, dass Verstöße aus der Zeit bis zum EuGH-Urteil "retroaktiv" von der Kommission geahndet werden. Und er wollte juristisch prüfen lassen, dass die Zusatzerklärung "in keinem Fall" den breiten Anwendungsbereich des neuen Mechanismus einschränkt.
Traditionell werden bei EU-Gipfeln beim Abendessen die strittigsten Themen behandelt
Die Einigung auf den Haushalt und den Corona-Hilfsfonds war allerdings nicht die einzige historische Einigung, die sich bei diesem Gipfel abzeichnete. Mehrere Staats- und Regierungschefs äußerten die Hoffnung, dass es gelingen könnte, sich auf ein neues Klimaziel für 2030 zu einigen. "Wir haben alle versprochen, dass wir bis zum Jahresende unsere Zielsetzung noch einmal verbessern wollen", erinnerte Merkel mit Blick auf eine frühere Erklärung der Staats- und Regierungschefs. Die EU-Kommission hatte eine Reduktion der Emissionen von mindestens 55 Prozent im Vergleich zu 1990 vorgeschlagen. Deutschland unterstütze dieses Ziel, sagt Merkel.
Da die Klimaverhandlungen aber auch davon abhingen, wie viel Geld die Mitgliedstaaten am Ende für die nötigen Umbauten der Wirtschaft zur Verfügung stehen, wurde auch diese Entscheidung zunächst hintangestellt. Zuvor waren die Wirtschaftssanktionen der EU gegen Russland wegen des andauernden Ukraine-Konflikts um sechs Monate verlängert worden.
Traditionell werden bei EU-Gipfeln beim Abendessen die strittigsten Themen behandelt. Besonders hitzig dürfte dabei die Debatte über die Türkei werden. "Es ist klar, was hier auf dem Spiel steht: die Glaubwürdigkeit der EU", sagt der Grieche Kyrakios Mitsotakis. Einigkeit besteht darin, dass die Türkei weiter provoziert. Im Oktober hatte die EU angekündigt, in diesem Fall "alle ihr zur Verfügung stehenden Instrumente und Optionen nutzen" zu wollen. Dem Vernehmen nach bleiben harte Sanktionen jedoch vorerst aus. Im Entwurf der Abschlusserklärung heißt es nur, dass wegen der türkischen Erdgasbohrungen vor der Küste Zyperns "zusätzliche Listungen" vorgenommen werden sollen. Damit dürften weitere Personen mit Einreiseverboten und Vermögenssperren belegt werden.