Die Chefs des Außenamtes Minister für Frühstück

Brentano, Steinmeier und nun wohl Westerwelle: Viele Außenminister scheitern an ihren Kanzlern. Westerwelles Weg als außenpolitischer Frühstücksdirektor scheint vorgezeichnet.

Eine Außenansicht von Christian Hacke

Christian Hacke, 65, war bis 2008 Inhaber des Lehrstuhls für Politik und Zeitgeschichte an der Universität Bonn.

Guido Westerwelle sieht sich in der Doppelrolle als Vizekanzler und Außenminister in der Nachfolge seines Vorbilds Hans-Dietrich Genscher. Er möchte das Auswärtige Amt wieder zur Schaltstelle der deutschen Außenpolitik ausbauen sowie in der Koalition die Bedeutung der FDP weiter stärken.

Doch die Erfahrungen aus der Geschichte der Bundesrepublik sollten ihn skeptisch stimmen: Seit 60 Jahren herrscht gnadenlose außenpolitische Rivalität zwischen Bundeskanzler und Außenminister.

Sie ist in der Regel zum Nachteil des Auswärtigen Amtes ausgegangen. Das krasseste Beispiel lieferte Bundeskanzler Adenauer, der seinem Außenminister Heinrich von Brentano 1955 bei Amtsantritt schriftlich mitteilte, dass er sich die zentralen Aufgaben der Außenpolitik persönlich vorbehalte: "Ich bitte Sie, mich nicht misszuverstehen, wenn ich die Führung der europäischen Angelegenheiten, der Angelegenheiten der USA und der Sowjetunion sowie Konferenzangelegenheiten in der Hand behalte." Für Außenminister Brentano blieb nicht mehr viel zu tun.

Nun ist heute nicht damit zu rechnen, dass die Bundeskanzlerin Merkel an Guido Westerwelle einen ähnlichen Brief schicken wird.

Aber im Prinzip haben alle Kanzler seit Adenauer ihre Richtlinienkompetenz auch gegenüber ihren Außenministern erfolgreich durchgesetzt, bis auf drei Ausnahmen: Bundeskanzler Erhard (1963 bis 1966) blieb außenpolitisch desinteressiert und ließ Außenminister Schröder viel Spielraum.

Und in der großen Koalition von 1966 bis 1969 drängte ein außenpolitisch couragierter Willy Brandt den zögerlichen Bundeskanzler Kiesinger mit entspannungspolitischen Initiativen in die Defensive.

Genschers einzigartiger Erfolg

Vor allem der Erfolg von Genscher war historisch einzigartig und taugt deshalb nicht zum Vorbild für Westerwelle. Genscher dominierte über viele Jahre die Außenpolitik gegenüber seinen Kanzlern Schmidt und Kohl aufgrund einmaliger Bedingungen: Er war ein großer Stratege und ein raffinierter Taktiker.

Aber ihm kamen auch günstige Gelegenheiten und exzeptionelle Schwächen seiner Bundeskanzler zu Hilfe, auf die Westerwelle heute kaum hoffen kann.

Helmut Schmidt war in seinen letzten Jahren als Bundeskanzler gelähmt, weil seine eigene Partei ihm nicht mehr in der Sicherheitspolitik folgte. Der Nato-Doppelbeschluss konnte deshalb nur von Genscher in couragiertem Alleingang gerettet werden, indem er die Koalition wechselte.

Und in den ersten Jahren der Regierung Kohl/Genscher dominierte der Außenminister dank seines Prestiges und seiner überragenden Fähigkeiten gegenüber einem unerfahrenen Kanzler Kohl.

Doch diese einmalig günstigen Bedingungen für einen wirkungsmächtigen Außenminister sind heute völlig unvorstellbar. Vielmehr beherrscht Angela Merkel das außenpolitische Terrain souverän. Westerwelle kann deshalb klugerweise nicht gegen sie, sondern nur mit ihrer Hilfe reüssieren.

Grußonkel Steinmeier

Enge Grenzen und der Zwang zur Kooperation mit einer übermächtigen und machtpolitisch versierten Chefin kennzeichnen deshalb Westerwelles künftigen Wirkungsbereich.

Bundeskanzlerin Merkel wird vermutlich alles tun, um Ausnahmesituationen zu verhindern, die einem Außenminister zupass kommen könnten. Das hat sie schon in den vergangenen vier Jahren bewiesen.

Ihrem Außenminister Steinmeier ließ sie nicht viel mehr als die Rolle eines Grußonkels in den Hauptstädten der Welt. Gegenüber dem kleineren Koalitionspartner FDP wird sie ihre Dominanz weiter auszubauen versuchen. Das verspricht dem außenpolitisch unerfahrenen Westerwelle eine gehörige Portion Druck aus dem Kanzleramt. Ob er sich dagegen wehren kann?

Westerwelles Weg als außenpolitischer Frühstücksdirektor scheint also fast vorgezeichnet zu sein, zumal Merkel auch alles tun wird, um seine Ambitionen auch mittels anderer CDU/CSU-geführter Ministerien einzuschränken.

Es würde nicht überraschen, wenn der junge, dynamische Guttenberg als Verteidigungsminister mit dem Rückhalt seiner Chefin die liberalen Pläne über Abrüstung oder über den Abzug der letzten amerikanischen Atomwaffen aus Deutschland durchkreuzen würde.

Mit diesem Einstand hat sich der neue Außenminister in Washington im Übrigen keine Freunde gemacht und seine transatlantische Wirkung von Beginn an erschwert. Das wird die Union zum eigenen Vorteil zu nutzen wissen.

Auch in der Europapolitik droht Westerwelle Ungemach: Laut Lissabon-Vertrag ist mit dem geplanten Außenbeauftragten der EU und dem Europäischen Diplomatischen Dienst eine Superbehörde der gemeinsamen europäischen Außenpolitik im Entstehen begriffen, die den Handlungsspielraum des Auswärtigen Amtes weiter einschränken wird.

Und mit Günther Oettinger als EU-Kommissar wird die Bundeskanzlerin an Westerwelle vorbei direkt ihre europapolitischen Fäden zu spinnen wissen. Auch würde es nicht überraschen, wenn über den Finanzminister Schäuble manche außenpolitische Initiative aus Kostengründen "leider" zu Fall gebracht würde.

Da hilft es nur wenig, wenn Guido Westerwelle auf Dirk Niebel als Entwicklungshilfeminister zurückgreifen möchte. Dem werden dann auch Sparzwänge zu schaffen machen.

Das in vier Jahren gewachsene weltpolitische Prestige der Bundeskanzlerin, die raffinierte Einkreisungstaktik durch unionsgeleitete Ministerien mit außenpolitischer Wirkung, die neuen europapolitischen Entwicklungen und nicht zuletzt Westerwelles unzureichende Erfahrung machen Angela Merkel heute zur unangefochtenen Königin der deutschen Außenpolitik. Sie dominiert die Themen, sie glänzt auf internationalen Konferenzen, sie wird von Anfang an alles tun, um ihren Vorsprung weiter auszubauen.

Deshalb sprechen triftige Gründe dafür, dass Guido Westerwelle aller Voraussicht nach einen kapitalen Fehler begangen hat. Da er als Parteichef und Vizekanzler auf ein eigenständiges Profil der FDP in der Koalition Wert legen muss, hätte er seiner Partei eindrucksvoller als Innen- oder Wirtschaftsminister gedient. Dort wäre er unabhängiger und kompetenter gewesen, dort lagen auch seine Schwerpunkte als Oppositionspolitiker, dort müssen angesichts der Weltwirtschaftskrise brennende Probleme gelöst werden. Aber die spärlichen Äußerungen Westerwelles zur Außenpolitik lassen wenig Inspiration erwarten. Auch der zu erhoffende Popularitätsbonus, den deutsche Außenminister bisweilen genießen, könnte sich für Westerwelle als Selbsttäuschung erweisen. Seine Vorgänger Fischer und Steinmeier konnten ihre Popularität niemals in entsprechende Stimmengewinne bei Wahlen umsetzen.

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