Artikel 38 "Sach mal, spinnst du?"

Abgeordnete sind allein ihrem Gewissen unterworfen? Die Wahrheit ist deutlich komplizierter. Eine Spurensuche im Bundestag.

Von Robert Roßmann

Es dürfte kaum einen Satz im Grundgesetz geben, der in einem größerem Widerspruch zur Realität zu stehen scheint als dieser. Die Abgeordneten seien "an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen", heißt es in Artikel 38. Und doch schnürt eine Vielzahl an Regeln den Freiraum der Parlamentarier ein. Wie eng das Korsett ist, in dem Abgeordnete leben, zeigt sich besonders deutlich, wenn die Fraktionsspitzen ausnahmsweise ein Thema zur Gewissensfrage erklären und die Abstimmung dazu "freigeben" - wie in der Debatte um Organspenden. Mit dem Wort "freigeben" gestehen die Fraktionschefs ja ein, dass die anderen Abstimmungen zumindest weniger frei sind.

In der Geschichte des Bundestags gab es viele Situationen, in denen der Widerspruch zwischen dem Gewissen des einzelnen Abgeordneten und den Zwängen des Regierungsbetriebs offenbar wurde. Aber nie dürfte sich dieser Konflikt so deutlich gezeigt haben, wie am 16. November 2001, auch wegen der Tragweite der Entscheidungen, um die es damals ging.

Die Anschläge auf das World Trade Center und das Pentagon liegen an diesem Tag erst zwei Monate zurück. Seit Anfang Oktober bombardieren die Amerikaner in Afghanistan Stellungen des Taliban-Regimes und der Terrorgruppe al-Qaida. Bundeskanzler Gerhard Schröder (SPD) will, dass Deutschland die USA im Rahmen der "Operation Enduring Freedom" unterstützt. Es geht vor allem um Marine am Horn von Afrika, ABC-Abwehrkräfte in Kuwait und 100 Mann vom Kommando Spezialkräfte (KSK) für den Einsatz in Afghanistan. In Schröders rot-grüner Koalition gibt es jedoch erheblichen Widerstand. Viele Abgeordnete lehnen aus Gewissensgründen Kriegseinsätze ab. Schröder entscheidet sich deshalb dafür, sein Amt aufs Spiel zu setzen: Er kündigt an, die Abstimmung über den Einsatz am 16. November mit einer Vertrauensfrage zu verbinden. Und damit beginnen für viele Abgeordnete von SPD und Grünen die aufwühlendsten Tage ihrer Karriere.

Die Sozialdemokraten, die den Einsatz ablehnen, werden von ihrer Führung nach allen Regeln der Kunst bearbeitet. Am Ende bleibt nur die Abgeordnete Christa Lörcher bei ihrem Nein. Sie tritt aber aus der SPD-Fraktion aus, ihre Partei hatte sie zuvor zum Mandatsverzicht aufgefordert. Bei den Grünen kündigen acht Abgeordnete an, gegen den Einsatz zu stimmen - wegen der knappen Mehrheit der Koalition würde Schröder seine Vertrauensfrage damit verlieren. In der Nacht vor dem Votum verständigen sich die acht Grünen dann jedoch darauf, dass vier von ihnen mit Nein stimmen - vier aber mit Ja, um die Koalition zu retten. Als am 16. November im Bundestag über die Vertrauensfrage abgestimmt wird, erhält Schröder 336 Stimmen - zwei mehr als nötig. Christian Ströbele, einer der acht Grünen, nennt das Ringen um die Entscheidung ein "Fast-Martyrium". Die Domestizierung des Gewissens der Volksvertreter durch den Kanzler hat viele Grüne verletzt. Manche haben Tränen in den Augen.

Aber auch in der SPD liegen die Nerven blank. Das zeigt sich ausgerechnet an den Reaktionen auf eine versöhnliche Geste. Christa Lörcher, die SPD-Abweichlerin, geht nach der Abstimmung zu Schröder und schüttelt ihm die Hand. Sie hat das Votum verloren, ist aber froh, dass der Kanzler nicht gestürzt wurde. Schröder nimmt sie in den Arm - zum Entsetzen seines Fraktionschefs Peter Struck. Der denkt daran, wie schwer sich andere die Zustimmung gemacht haben. Und dass die Koalition am Ende gewesen wäre, wenn sich drei weitere Sozialdemokraten wie Lörcher verhalten hätten. Und jetzt adelt ausgerechnet Schröder Lörcher mit einer Umarmung? "Sach mal, spinnst du?", sagt Struck später zu seinem Kanzler.

Dieser Tag zeigt zwar, dass die Vorgabe des Grundgesetzes, dass Abgeordnete nicht an "Aufträge und Weisungen gebunden" sind, formal eingehalten wird. Lörcher und die Grünen-Abgeordneten konnten ja trotz des gegenteiligen Wunsches ihrer Fraktionsspitzen mit Nein stimmen - entgegen weitverbreiteter Meinung gibt es im Bundestag keinen Fraktionszwang. Der Fall offenbart aber auch, dass es mit der Gewissensfreiheit in der Praxis nicht so einfach ist, wie es das Grundgesetz suggeriert. Denn es gibt jede Menge Konsequenzen, die Abweichler fürchten müssen.

Lörcher und alle acht Grünen-Abgeordneten waren über Listen ihrer Parteien ins Parlament gewählt worden. Sie mussten befürchten, bei der nächsten Wahl nicht mehr aufgestellt zu werden. Und sie wussten, dass unterhalb einer derartigen harten Reaktion auch viele kleine Sanktionen möglich sind. Abweichendes Verhalten wird selten goutiert. So sorgte die Unionsfraktion nach der Bundestagswahl 2013 dafür, dass der CDU-Abgeordnete Klaus-Peter Willsch seine Mitgliedschaft im Haushaltsausschuss verlor. Bis dahin war er sogar Obmann seiner Fraktion in dem wichtigen Gremium gewesen. Aber Willsch hatte mehrmals gegen die Euro-Rettungspolitik von Bundeskanzlerin Angela Merkel gestimmt - und seine Fraktionsspitze damit verärgert. "Wenn Sie gegen den Strich bürsten, dann wissen Sie, dass Sie was riskieren", hat Willsch damals zu seinem Rauswurf gesagt.

Die Zuchtmeister der Fraktionen heißen in England "whips" Einpeitscher. Das trifft ihren Job ganz gut

Derlei kommt aber nicht nur bei der Union vor. Im März 2019 wurde etwa der SPD-Abgeordnete Florian Post von seiner Fraktionsspitze aus dem Wirtschaftsausschuss abberufen. Er hatte zuvor mehrfach Parteichefin Andrea Nahles kritisiert. Als Nahles im Streit um die Zukunft des umstrittenen Verfassungsschutzpräsidenten Hans-Georg Maaßen zunächst einer Beförderung zustimmte, hatte Post gestänkert: "Was haben die denn bei ihrer Krisensitzung gesoffen?" Außerdem hatte der SPD-Abgeordnete nicht immer mit seiner Fraktion gestimmt. Bei der Frage, welche Abgeordneten in die Ausschüsse geschickt werden, würden immer auch "Abweichungen vom Abstimmungsverhalten der Fraktion berücksichtigt", räumte der Erste Parlamentarische Geschäftsführer der SPD-Fraktion, Carsten Schneider, ganz offen ein.

Die parlamentarischen Geschäftsführer haben auch die Macht, Abgeordnete um Auftritte im Parlament zu bringen. Denn sie legen fest, welche Abgeordneten für ihre Fraktion im Bundestag reden. Das mussten während der schwarz-gelben Koalition Willsch und der FDP-Abgeordnete Frank Schäffler erleben. Die beiden hatten gegen die Euro- und die Griechenland-Rettungspolitik der Kanzlerin opponiert. Ihre Fraktionen wollten sie deshalb nicht im Bundestag sprechen lassen. Dass sie 2011 in der Debatte über den Euro-Rettungsfonds EFSF trotzdem reden konnten, lag nur daran, dass der Bundestagspräsident den beiden an den Fraktionen vorbei das Wort erteilte. Volker Kauder, damals Chef der Unionsfraktion, tobte: "Wenn alle reden, die eine von der Fraktion abweichende Meinung haben, bricht das System zusammen." Willsch und Schäffler befanden dagegen: "Ein lebendiges Parlament braucht Abgeordnete, die den Mut zur eigenen Meinung haben und diese äußern."

Doch wie sollen Koalitionen funktionieren, in denen jeder Abgeordnete macht, was er will? Allein in der vergangenen Legislaturperiode hat der Bundestag mehr als 550 Gesetzesvorhaben verabschiedet. Die kann man nicht alle mit allen Abgeordneten ausdiskutieren, ohne den Betrieb weitgehend lahmzulegen. Die Fraktionen haben sich deshalb Regeln gegeben. Es gibt zwar keinen Fraktionszwang, aber es wird "Fraktionsdisziplin" verlangt. Die Unionsfraktion beispielsweise hat das in ihrer "Arbeitsordnung" festgelegt. In Paragraf 17 werden die Abgeordneten "verpflichtet, in wichtigen Fragen ihre von der Fraktionsmehrheit abweichende Abstimmungsabsicht dem Vorsitzenden, dem 1. Parlamentarischen Geschäftsführer oder der Fraktionsversammlung bis zum Vortag der Abstimmung, 17.00 Uhr, mitzuteilen".

Was mit denen passiert, die eine abweichende Meinung ankündigen, hat der Erste Parlamentarische Geschäftsführer der Unionsfraktion, Michael Grosse-Brömer, einmal sehr anschaulich beschrieben. Grosse-Brömers Kollegen in London und Washington heißen "whips", also Einpeitscher. Und das trifft die Jobbeschreibung gar nicht so schlecht. Grosse-Brömer ist dafür verantwortlich, dass die Unionsfraktion geschlossen abstimmt.

Mit Zweiflern treffe er sich in den hinteren Reihen des Bundestags oder in der Cafeteria des Parlaments, erzählte Grosse-Brömer. Zuerst höre er sich die Argumente des Kollegen an. Das sei immer ein freundschaftliches Gespräch. Dann weise er vor allem die jüngeren Kollegen darauf hin, dass sie auch nur eine persönliche Erklärung mit ihrer Kritik abgeben könnten, statt mit Nein zu stimmen. Wenn das nicht hilft, empfiehlt Grosse-Brömer möglichen Abweichlern schon mal, dass sie während der Abstimmung im Plenum ja auch einen Kaffee trinken gehen könnten. Und wenn sie partout mit Nein stimmen wollten, müssten sie sich ja nicht unbedingt in die erste Reihe setzen, wo es jeder sehe.

Doch wenn der Unmut in der Fraktion zu groß ist, hilft auch die Methode Grosse-Brömer nicht mehr. 2015 verweigerten sogar 65 Unionsabgeordnete ihrer Kanzlerin die Gefolgschaft. Bei der Abstimmung ging es um die Aufnahme von Gesprächen über ein drittes Hilfspaket für Griechenland. Allerdings war die damalige große Koalition derart übermächtig, dass sich die Abgeordneten ihr abweichendes Verhalten erlauben konnten, ohne die Mehrheit zu gefährden.

Aber wie verträgt sich die eingeforderte Fraktionsdisziplin mit dem Grundgesetz? Ein Fraktionszwang würde eindeutig gegen Artikel 38 verstoßen. Aber schränkt nicht auch eine Fraktionsdisziplin dessen Vorgabe ein, Abgeordnete dürften "nur ihrem Gewissen unterworfen" sein?

Die Wissenschaftlichen Dienste des Bundestags sehen darin kein Problem. In einer auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gestützten Ausarbeitung verweisen sie darauf, dass das Verhältnis der Abgeordneten zu ihrer Fraktion "von der Besonderheit geprägt" sei, dass die politische Einbindung der Abgeordneten in ihre Fraktionen und Parteien "verfassungsrechtlich erlaubt und gewollt ist". Das trage "der Tatsache Rechnung, dass die von Abgeordneten in Ausübung ihres freien Mandats gebildeten Fraktionen für die parlamentarische Arbeit unverzichtbar sind". Um den Fraktionen die Erfüllung ihrer Aufgaben zu ermöglichen, werde "ihnen die Befugnis zugestanden, ein möglichst geschlossenes Auftreten im Parlament durch Verfahrens- und Verhaltensregeln herbeizuführen". Deshalb sei es zulässig, wenn sie Fraktionsdisziplin "üben und einfordern".

Eines machen jedoch auch die Juristen des Bundestags klar: All das gelte nur "unter Wahrung der letztlichen Entscheidungsfreiheit" der Abgeordneten.