Ein EU-Diplomat bringt das Problem auf den Punkt: "Indien, Großbritannien, die USA: Sie alle behindern Impfstoff-Exporte zu einem gewissen Grad. Wir können nicht die letzten Idioten sein, die komplett offen sind." Die Äußerung fiel nach dem EU-Gipfel diese Woche, einer Videokonferenz, bei der die 27 Staats- und Regierungschefs lange über den Mangel an Corona-Vakzinen diskutierten - und darüber, dass die EU seit Freitag ebenfalls die Exportregeln für die Heilsbringer verschärft hat.
Zur Begründung präsentierte Kommissionschefin Ursula von der Leyen dramatische Zahlen beim Gipfel. Die EU hat demnach 77 Millionen Dosen exportiert, aber nur 62 Millionen Dosen selbst verimpft. Allein 21 Millionen Dosen gingen nach Großbritannien. Der Impferfolg des Brexit-Populisten Boris Johnson, er ist maßgeblich made in EU. Zugleich beschwerten sich sowohl von der Leyen als auch Kanzlerin Angela Merkel darüber, dass umgekehrt keine fertigen Impfstoffe aus dem Königreich in die EU geliefert werden.
Wegen dieses Ungleichgewichts gab es keinen großen Widerstand gegen die strikteren Ausfuhrvorschriften. Kleinere, traditionell marktliberale Staaten wie die Niederlande mahnten zwar zur Vorsicht, aber bei der groben Linie herrscht weitgehend Konsens: Europa muss mehr Härte zeigen. "Wir dürfen uns keine Naivität erlauben", sagte EU-Parlamentspräsident David Sassoli bei seiner Rede auf dem Gipfel - eine Formulierung, die seit Jahren täglich in Brüssel zu hören ist.
Brexit, China, Russland, Trump: Es ist ungemütlicher geworden
Ein selbstbewussteres Auftreten verordnet sich die EU auch in anderen Bereichen. Etwa beim Umgang mit China, Russland und der Türkei oder in der Wirtschaftspolitik. Der neue Trend zur Härte ist Folge des ungemütlicheren Umfelds. Xi Jinping und Wladimir Putin verfolgen eine aggressive Außenpolitik, mit Brexit Britain ist ein schwer berechenbarer Rivale direkt vor der Haustür entstanden, und die Amtszeit von Donald Trump hat den Europäern gezeigt, dass sie sich nicht permanent auf den Alliierten USA verlassen dürfen.
Die EU solle die "Sprache der Macht" lernen, forderte von der Leyen schon 2019. Aber in Sachen Kommunikation führt etwa Boris Johnson die Union regelmäßig vor. Nicht nur bleibt offen, wessen Wort am meisten zählt - das von Merkel, Emmanuel Macron oder von der Leyens. Allzu oft widersprechen sie sich sogar.
Das Ziel auszugeben, härter auftreten und unabhängiger werden zu wollen, ist das eine - ob dies auch gelingt, steht auf einem anderen Blatt. Wie schwierig es ist, zeigt sich gerade am Beispiel der Corona-Impfstoffe. Verbietet die EU Ausfuhren in ein Land, könnte die dortige Regierung zurückschlagen, indem sie etwa Exporte von Vakzin-Rohstoffen blockiert. So importieren Biontech und Pfizer sogenannte Lipid-Nanopartikel aus Großbritannien, die für die Produktion in der EU wichtig sind. Ein Handelskrieg um Covid-Vakzine könnte die empfindlichen globalen Lieferketten stören - am Ende würde dann überall auf der Welt weniger Impfstoff hergestellt. Einziger Sieger wäre das Virus.
Die Briten schlossen schneller und besser Verträge ab
Es ist daher kaum vorstellbar, dass die Mitgliedstaaten solch eine Eskalation unterstützen würden. Von der Leyen kann sich also nicht sicher sein, alle 27 Regierungen hinter sich zu haben, wenn es hart auf hart kommt. Doch kraftvoll kann Brüssel nur auftreten, wenn die Regierungen einig sind - und wenn sie der Kommission die nötigen Werkzeuge in die Hand gegeben haben.
Beides - Geschlossenheit und Werkzeuge - fehlte, als die Kommission nach Ausbruch der Pandemie die Impfstoff-Bestellungen organisierte. Und das ist ein wichtiger Grund, wieso die EU nun überhaupt Lieferprobleme hat und mit Exportverboten drohen muss. So investierten die USA und Großbritannien viel früher und viel mehr Geld, damit Unternehmen Produktionskapazitäten aufbauen können. London schloss bereits im Mai eine entsprechende Vereinbarung mit der Universität Oxford und Astra Zeneca ab, dem Unternehmen, das der EU jetzt so viel Ärger bereitet. Die Kommission folgte erst Ende August. Und der Vertrag mit den Briten ist offenbar schärfer formuliert, weswegen die Firma diese Verpflichtungen ernster nimmt.
Die Kommission hatte anfangs schlicht weniger Geld zur Verfügung - und weder Erfahrung noch etablierte Strukturen, um mit der Pharmabranche schnell Lösungen zu finden. Hinzu kommt, dass sich die 27 Regierungen wie so oft uneins waren. Etwa darüber, wie wichtig niedrige Preise sind und wie sinnvoll Bestellungen des neuartigen Impfstoffs von Biontech. Dies verzögerte das Verfahren. Kraftvoll traten andere auf, nicht aber die auf Konsens beruhende EU. Sie zahlt häufig einen Preis dafür, dass alle zustimmen müssen.
Endlich legt die EU ihre Risikoscheu ab
Dies ist gerade in der Außenpolitik zu beobachten, wo entweder Partikularinteressen bremsen oder die großen Mitglieder wie Deutschland und Frankreich, immerhin ein Mitglied im UN-Sicherheitsrat, ihre eigenen Ziele verfolgen. Allerdings spricht einiges dafür, dass diese Woche nicht wegen des virtuellen EU-Gipfels in Erinnerung bleiben wird, sondern weil die EU gegenüber Peking einmal ihre Risikoscheu ablegte.
So verhängten die 27 EU-Staaten am Montag Sanktionen gegen vier Chinesen wegen der Unterdrückung der Uiguren. Zuvor habe Peking "alle Register" gezogen, um Druck auf einzelne Mitgliedstaaten auszuüben, sagen EU-Diplomaten. Dass trotzdem niemand ein Veto einlegte, ist sicher ermutigend. Aber zur Wahrheit gehört auch, dass die USA aktiv wurden, damit die Europäer ihr Wort halten. Denn die Sanktionen waren mit Amerikanern, Briten und Kanadiern abgestimmt. Hierin kann ein Modell für die Zukunft liegen, gerade im Umgang mit China.
Peking belegte seinerseits EU-Abgeordnete und Wissenschaftler mit Einreiseverboten und drohte weitere Strafen an. Dass auch gegenüber Peking die "Zeit der Naivität" vorbei sei, ist in Brüssel und vielen EU-Hauptstädten schon seit zwei Jahren zu hören. Jetzt konnte man es beweisen - und bekam einen Vorgeschmack, wie brutal andere Akteure reagieren, wenn die EU konsequent ist. Doch den Druck aus Peking müssen die EU-Staaten aushalten, auch um gegenüber ihren Partnern glaubwürdiger zu sein und ihre Eigenständigkeit zu behalten.
Polen und Ungarn driften immer weiter ab
Das wirksamste Machtinstrument der EU ist der Zugang zum Binnenmarkt mit seinen 450 Millionen Menschen, etwa im Umgang mit der Türkei. 2020 ließ Präsident Recep Tayyip Erdoğan kaum eine Gelegenheit zum Provozieren aus, im östlichen Mittelmeer drohte ein militärischer Zusammenstoß mit Griechenland - und die EU sendete widersprüchliche Signale. Frankreich schickte Kriegsschiffe, Deutschland vermittelte. Ratspräsident Charles Michel warb früh für eine "Zuckerbrot und Peitsche"-Strategie, um Erdoğan klarzumachen, dass man die Interessen von Griechen und Zyprern verteidigen werde.
Hier hat die EU an Glaubwürdigkeit gewonnen und kam in dieser Woche erstaunlich zügig voran. Michel hatte eine Gipfel-Erklärung vorbereitet, an der kein Komma geändert wurde. Man würdigt, dass die Türkei die "rechtswidrigen Bohrungen" nach Erdgas eingestellt hat, und stellt im Gegenzug eine Modernisierung der Zollunion, also einen besseren Zugang zum Binnenmarkt in Aussicht. Damit Erdoğan nicht auf dumme Gedanken kommt, geht es beim nächsten EU-Gipfel im Juni wieder um die Türkei. Die Staats- und Regierungschefs könnten also auch zügig die Peitsche auspacken.
Zur Realität gehört jedoch, dass die EU die türkische Innenpolitik wenig beeinflussen kann. Dass das brutale Vorgehen gegen Journalisten und Opposition aufhören muss, könnte die EU zwar zur Voraussetzung machen für eine engere Kooperation. Aber die EU ist nicht einmal in der Lage, den Austritt der Türkei aus der Istanbuler Konvention deutlich zu kritisieren, die Frauen vor Gewalt schützen soll. Denn sechs EU-Mitglieder haben diese Konvention des Europarats selbst nicht ratifiziert. Überhaupt hat die Union ein Glaubwürdigkeitsproblem, wenn sie für demokratische Werte eintritt. Mit Polen und Ungarn driften zwei Mitglieder immer weiter ab. Gängelung der Medien, Korruption und Abbau des Rechtsstaats: Mitten in der EU passiert das, was sie kritisiert, wenn es jenseits ihrer Grenzen passiert.
Mehr Souveränität, weniger Abhängigkeit - schön wär's
Untereinander zeigen die Staats- und Regierungschefs nur ungern Härte, auch von der Leyen hat es nicht besonders eilig. Aus dem EU-Parlament kommt da schon mehr Druck. Pünktlich zum Videogipfel forderten die Chefs von fünf Fraktionen, darunter Manfred Weber (CSU), in einem Brandbrief von der CDU-Politikerin, endlich einzuschreiten, weil Warschau die Urteile des Europäischen Gerichtshofs ignoriert. Aber Polen hat eben auch ein Vetorecht bei wichtigen EU-Entscheidungen, und ohne die Kooperation der sechstgrößten Volkswirtschaft der Union lassen sich viele Probleme kaum bewältigen, etwa die Klimakrise. Härte ist da nicht zu erwarten.
Selbstbewusster aufzutreten sollte der EU am leichtesten in der Wirtschaftspolitik fallen - weil die Mitgliedstaaten der Kommission hier viel Macht eingeräumt haben. Die Ziele wurden bei diesem Gipfel erneut betont. Es sei wichtig, "strategische Abhängigkeiten" europäischer Branchen von Volkswirtschaften wie China und den USA anzugehen, heißt es in der Abschlusserklärung. Die "digitale Souveränität" müsse ausgebaut werden, genauso wie "die internationale Rolle des Euro, um unsere strategische Autonomie zu erhöhen".
Praktischerweise listet die Erklärung auf, wie die EU das schaffen möchte. So soll unter anderem ein einheitlicher europäischer Markt für Bank- und Börsengeschäfte entstehen, dazu ein Binnenmarkt für die Digitalbranche, und die existierenden Regeln für den EU-Binnenmarkt - das Herzstück der europäischen Integration - will man besser durchsetzen.
Das Problem ist: Die EU beteuert seit Jahren, wie wichtig das alles sei. Voran geht es trotzdem kaum - weil im Einzelfall dann doch wieder nationale Interessen mancher Staaten mutigere Schritte verhindern. Mit diesen Fesseln ist es schwer, hart und kraftvoll zu sein.