Juristische Unwägbarkeiten um Stuttgart 21 Bahnhof für Winkelzüge

Ist eine Volksabstimmung zu Stuttgart 21 zulässig - oder vielleicht ganz einfach überflüssig? Und: Dürfte die Landesregierung tatsächlich aus dem Vertrag mit der Bahn aussteigen? Der geplante Volksentscheid eröffnet verfassungsrechtliches Brachland für kreative Juristen.

Von Wolfgang Janisch

Womöglich ist die Volksabstimmung zu Stuttgart 21 nur ein Nachspiel in einer Auseinandersetzung, die bereits entschieden ist. Das Quorum für einen Ausstieg - ein Drittel der Wahlberechtigten müssen dafür stimmen - scheint nahezu unerreichbar. Ohnehin sind noch einige juristische Hindernisse aus dem Weg zu räumen. Es ist umstritten, ob ein Volksentscheid überhaupt zulässig ist.

Für kreative Juristen eröffnet sich hier verfassungsrechtliches Brachland. Kein Gericht hat je über diese Fallkonstellation entschieden, kein Paragraph hilft, das Terrain ist ideal für einen Expertenstreit. Im Auftrag der SPD-Landtagsfraktion haben die Professoren Joachim Wieland (Speyer) und Georg Hermes (Frankfurt) ein Gutachten erarbeitet, sie erachten den Volksentscheid für zulässig; ebenso sieht es der Wissenschaftliche Dienst des Bundestags.

Auf der Gegenseite stehen die Gutachten von Paul Kirchhof (Heidelberg) sowie des Stuttgarter Rechtsanwalts Klaus-Peter Dolde, beide im Auftrag der früheren Landesregierung erstellt. Aus der Diskussion zeitweise verschwunden war das Gutachten des Berliner Rechtswissenschaftlers Hans Meyer, der - als einziger, aber gewohnt apodiktisch - die Finanzierungsverträge wegen eines Verstoßes gegen das Grundgesetz für nichtig hält, womit ein Volksentscheid gar nicht erforderlich wäre.

Ein zentrales Argument der Plebiszit-Skeptiker hat mit dem Prozedere zur Einleitung eines Volksentscheids zu tun. Nach Artikel 60 Absatz 3 der Landesverfassung muss die Regierung einen Gesetzentwurf einbringen, den der Landtag ablehnt - woraufhin ein Drittel der Abgeordneten das Gesetz zur Volksabstimmung bringen kann. Die Vorschrift, argumentieren Dolde und Kirchhof, sei jedoch nur für einen echten Konflikt zwischen Regierung und Parlament gedacht. Ein solcher Konflikt bestehe nicht, wenn man ein eigentlich gewolltes Gesetz scheitern lasse.

Freilich stammt dieses Argument aus der Zeit der CDU-geführten Regierung. Im neuen Kabinett dominieren die grünen Stuttgart-21-Gegner. Im Landtag dagegen könnte die Mehrheit anders aussehen: Die SPD ist für den Tiefbahnhof, die Opposition sowieso. Hermes und Wieland verweisen auf das Urteil zur Bundestagsauflösung 2005, die Bundeskanzler Gerhard Schröder mit einem Vertrauensverlust begründet hatte. Das Bundesverfassungsgericht billigte damals den taktischen Winkelzug.

Ein weiterer Kritikpunkt setzt am Verbot an, ein "Staatshaushaltsgesetz" zum Gegenstand einer Volksabstimmung zumachen. Ein Entscheid über den Finanzierungsanteil des Landes an dem Bahnprojekt sei jedenfalls in seiner Konsequenz ein "Akt der Haushaltsgesetzgebung", argumentiert Dolde. Wieland und Hermes dagegen pochen darauf, dass nach dem Wortlaut der Landesverfassung nur das Haushaltsgesetz dem Volksentscheid entzogen sei, nicht aber sämtliche finanzwirksamen Beschlüsse.