Bericht von Transparency International So beeinflusst Lobbying die deutsche Politik

Wie undurchsichtig ist Lobbyismus im Bundestag?

(Foto: dpa)

Wie gut ist Deutschland vor undurchsichtigem Lobbyismus geschützt? Wer kontrolliert den politischen Einfluss der Tausenden Mitarbeiter von Verbänden, Unternehmen, Hochschulen und Thinktanks? Eine Studie von Transparency International kommt zu ernüchternden Ergebnissen.

Als der ehemalige Gesundheitsminister Daniel Bahr (FDP) vor kurzem beim Versicherungskonzern Allianz anheuerte, ging ein Aufschrei durch Deutschland. Und erneut wurde die Forderung nach einer Karenzzeit für Politiker laut, die sich als Lobbyisten in der freien Wirtschaft versuchen möchten. Die Organisation Transparency International (TI) stellte an diesem Montag ihren Bericht "Lobbying in Deutschland" vor.

Darin fordert sie unter anderem gesetzliche Karenzzeiten von drei Jahren für Regierungsmitglieder, die aus der Politik in die Wirtschaft wechseln. Das ist deutlich länger, als die schwarz-rote Regierung derzeit erwägt. Außerdem veröffentlicht Transparency die Ergebnisse einer Studie, die die Bedrohung Deutschlands durch "unfaires und undurchsichtiges Lobbying" aufzeigt. Die wichtigsten Punkte des Papiers im Überblick:

Transparency International fordert Lobbyregister und Karenzzeiten

TI verlangt unter anderem die Einführung eines verpflichtenden Registers für Lobbyisten sowie einen Verhaltenskodex für deren Arbeit mit "Sanktionierungsmöglichkeiten durch einen Beauftragten für Transparenz und Lobbykontrolle". Dadurch sollen Lobbyisten sich allgemeingültigen Verhaltensregeln verpflichtet fühlen. Als Grund nennt Transparency, dass die unzureichende Selbstregulierung der Interessenvertreter "keine Alternative zu gesetzlichen Regelungen" biete. Bundestagsabgeordnete sollen ihre Nebeneinkünfte auf den Betrag genau offenlegen und geldwerte Zuwendungen Dritter nur noch bis zu einer Grenze von 150 Euro annehmen dürfen; Direktspenden sollen ganz verboten werden. Parteispenden und -sponsoring sollen gleichgestellt werden.

Außerdem fordert die Organisation mehr Transparenz bei Gesetzentwürfen. Aus ihrer Sicht muss genau dokumentiert werden, "welcher externe Sachverstand bei der Vorbereitung des Gesetzentwurfs an welchen Stellen eingeflossen ist". TI bezeichnet dies als "legislative Fußspur". Ähnliches soll für die Besetzung von Beratungsgremien gelten. Die Kandidaten sollen demnach über ein Register ihre "finanziellen Interessen sowie haupt- und nebenamtliche Tätigkeiten der vergangenen bis zu fünf Jahre" offenlegen.

Ergebnisse einer quantitativen Studie

TI veröffentlicht in seinem Bericht die Ergebnisse einer internationalen quantitativen Befragung: "Wie gut ist Deutschland gegen unfaires und undurchsichtiges Lobbying geschützt? Wie stark sind die Mechanismen zur Sicherung von Transparenz, Integrität und gleichberechtigtem Zugang zu öffentlichen Entscheidungsträgern?" Der Fragebogen (hier zum Nachlesen) enthielt zu den eben genannten Kategorien insgesamt 65 Fragen, die auf einer dreistufigen Skala mit 0 Prozent (negative Bewertung), 50 Prozent (mittelmäßige Bewertung) oder 100 Prozent (positive Bewertung) eingestuft werden konnten. Die Ergebnisse im Überblick:

  • Politik und Medien scheitern an Kontrolle des Lobbyismus

​Für die Kategorie Transparenz errechnet Transparency einen negativen Durchschnittswert von 13 Prozent. Die Organisation kritisiert die Informationen über Lobbying als "höchst selektiv und zufällig". Die journalistische Kontrolle des Tätigkeitsfeldes bewertet sie als punktuell, "sowohl inhaltlich als auch zeitlich". Einigen Journalisten wirft sie sogar vor, wenig Interesse an mehr Transparenz zu haben, da "deren Kapital in den guten Beziehungen zu den zu beobachtenden Interessengruppen besteht". Weder Politik noch Medien seien in der Lage, der Öffentlichkeit verlässliche Informationen über die Akteure des Lobbying zu liefern.

Außerdem beklagt Transparency, dass es in Deutschland kein verpflichtendes Lobbyregister gebe, in das sich alle Personen und Organisationen, "die Interessen gegenüber der Politik vertreten und mit Abgeordneten [...] Kontakt aufnehmen" eintragen müssen. Lediglich was die Informationsfreiheit betrifft, kommt die Studie zu einem etwas besseren Bild. Sie lobt prinzipiell das 2006 verabschiedete Informationsfreiheitsgesetz, das den Zugang der Bürger zu Informationen des Bundes regelt. Generell habe sich aber auch hier noch "keine Kultur der Transparenz" entwickelt", weil der Zugang zu Informationen nach wie vor restriktiv geregelt sei. Die Informationen beziehen sich demnach auf bereits abgeschlossene Vorgänge, Aufkärung sei bestenfalls im Nachhinein möglich.

  • Ungenaue Nebeneinkünfte, fehlende Karenzzeiten

​Der Abschnitt des Fragebogens zur Kategorie Integrität erreicht hierzulande einen ebenfalls eher negativen Wert von 25 Prozent. Integrität meint hier die von Transparency formulierten Anforderungen an Berufsgruppen wie Abgeordnete oder Lobbyisten und dazugehörende Verhaltensregeln. Besonders negativ fällt hier ins Gewicht, dass Abgeordnete des Bundestages ihre Nebeneinkünfte nur ungenau angeben müssen, nämlich auf einer Stufenskala von eins bis zehn. Transparency fordert eine Offenlegung auf den Cent genau.

Der zweite wichtige Aspekt ist der Wechsel von ehemaligen Ministern oder Parlamentarischen Staatssekretären in die Privatwirtschaft, genauer "in Bereiche, die mit ihrer früheren Tätigkeit zu tun haben". Oft sei zu beobachten, dass ausscheidende Politiker eine Tätigkeit als Lobbyist aufnähmen. Es gebe hier zwar zahlreiche Vorschläge für sogenannte Karenzzeiten. Bisher gibt es aber keine Regelungen, wobei die große Koalition gerade eine einjährige Karenzzeit für derartige Fälle in Erwägung zieht. Vor kurzem hatte der Wechsel des früheren Gesundheitsministers Daniel Bahr (FDP) zum Versicherungskonzern Allianz für Aufregung gesort.

Nachholbedarf sieht TI auch beim Thema Ethikkodex für Lobbyisten. Es fehlten "umfassende, verbindliche, transparente und mit Sanktionen bewehrte (Verhaltens-) Regeln".

  • Wirtschaftliche Interessen besonders durchsetzungsstark

​Transparency kritisiert hier die Chancenungleichheit zwischen verschiedenen Interessen. Wirtschafts- und Produzenteninteressen könnten sich beispielsweise besonders gut durchsetzen. Darüber hinaus hätten sich charakteristische Verbindungen zwischen Interessengruppen und politischen Institutionen herausgebildet. Das Wirtschaftsministerium verfügt demnach über enge Kontakte zu den Wirtschaftsverbänden. Teilweise werde im Wirtschaftsministerium "ein liberales, den Wirtschaftsverbänden entgegenkommendes Grundverständnis gepflegt".

Kritisch sieht Transparency auch die Besetzung von Expertengruppen. Sie verlaufe intransparent durch die Ministerien. Vielfach seien es Wissenschaftler mit Beziehungen zu Interessengruppen, beispielsweise Unternehmen oder Verbänden.

Verbände dominieren Lobbying

Transparency räumt ein, dass das Ausmaß und der finanzielle Aufwand des Lobbying - also die interessengeleitete Einflussnahme auf politische Entscheidungsträger - schwer bestimmt werden kann. TI kommt jedoch zu dem Schluss, dass Lobbying nach wie vor durch Verbände dominiert wird. Diese stellten etwa vier von fünf Lobbyisten. Einer könne regelmäßig etwa 80 Kontakte im politischen Bereich pflegen. Für Deutschland geht die Organisation unter anderem von folgenden Schätzungen aus:

  • 4000 bundesweit tätige Verbände mit bis zu 120 Mitarbeitern
  • 120 Unternehmensrepräsentanzen in Berlin und 50 Thinktanks mit einem Sitz in Berlin
  • 90 Public-Affairs-Agenturen mit etwa 1000 Mitarbeitern
  • 20 Anwaltsfirmen, die auch Lobbying betreiben
  • 30 Unternehmensberatungen
  • 300 Einzellobyyisten beziehungsweise Politikberater
  • Außerdem: 200 Wissenschaftler in Beiräten oder als Gutachter; 30 wissenschaftliche Institute an Hochschulen; 25 Stiftungen, die politikberatend tätig sind