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Forum:Brisante Reform

Susanne Dröge, Volkswirtin bei der Stiftung Wissenschaft und Politik in Berlin, befasst sich mit internationaler Klimapolitik und speziell mit der Ausgestaltung des Emissionshandels in der EU und in anderen Ländern.

(Foto: oh)

Die EU justiert den Emissionshandel neu. Einige Industrien sollen viel mehr bezahlen. Besonders betroffen sind die Zementhersteller. Die Änderungen könnten vor allem in Amerika für Ärger sorgen. Die EU-Klimapolitik ist erneut in einer Zwickmühle.

Ein klimapolitischer Vorstoß des Umweltausschusses des Europäischen Parlaments sorgt in Brüssel für Aufregung - und könnte auch handelspolitischen Ärger heraufbeschwören.

Am Mittwoch wird im Europäischen Parlament über die Reform des europäischen Emissionshandels abgestimmt, der ab 2021 in seine vierte Phase übergehen wird. Der Emissionshandel beschränkt die Menge des Kohlendioxids, das Industrie und Kraftwerke in der EU ausstoßen dürfen. Dazu bedient er sich eines Systems handelbarer Zertifikate. Im Reformpaket enthalten ist eine Änderung bei der freien Zuteilung von Emissionszertifikaten an jene Sektoren, die aufgrund ihrer Kohlendioxid-Kosten die Produktion ins Ausland verlagern könnten. Dieser Effekt, das sogenannte Carbon Leakage, ist klimapolitisch unerwünscht. Er unterläuft den Klimaschutz der EU, weil die Emissionen global gesehen gar nicht sinken, sondern nur aus der EU in andere Länder verlegt werden.

Für den Zementsektor und einige weitere Branchen hat der Umweltausschuss des Europäischen Parlaments eine Neuerung vorgesehen, die über Reformvorschläge der EU-Kommission hinausgeht. Statt wie bis 2020 über eine freie Zuteilung entlastet zu werden, sollen Zementhersteller künftig vor ausländischer Konkurrenz geschützt werden. Ihre Zertifikate müssen sie aber bei Auktionen kaufen. Auch importierte Produkte der Mineralindustrien, wie Kalk, Zement oder Klinker, sollen ab 2021 einen CO₂-Preis entrichten. Eine solche Einbindung von Importen in den Emissionshandel lässt die Handels-Richtlinie bereits zu. Die Details für diese Importabgabe sollen, so sieht es der Vorschlag vor, mit den Regeln der Welthandelsorganisation in Einklang gebracht werden.

Die Zementindustrie, immerhin verantwortlich für fünf Prozent der globalen Emissionen, protestiert gegen diesen Vorstoß. Schon der erste Kommissionsentwurf 2015 hatte zwischen den energieintensiven Branchen für Zwist gesorgt. Denn er sieht vor, stärker als bisher die Gesamtzahl der Zertifikate sukzessive bis 2030 abzusenken. Damit soll der Emissionshandel einen wesentlichen Beitrag dazu leisten, dass die EU ihr Klimaziel für 2030 unter dem Pariser Klimaabkommen erreicht. Sollte der durch die Industrie angemeldete Bedarf für frei zugeteilte Zertifikate die von der Kommission vorgesehene Gesamtmenge überschreiten, wird die Unterdeckung zu einer Kürzung bei allen Firmen führen. Hierzu wird ein sogenannter Korrekturfaktor ermittelt, wie schon in der jetzigen Handelsperiode geschehen. Jede Branche ist entsprechend interessiert daran, dass die Kürzungen gering ausfallen und bereitet sich darauf vor, ihren Bedarf strategisch klug auszurechnen.

Die Pläne sind klimapolitisch effektiv. Zementhersteller trifft es besonders stark

Mit dem Vorschlag aus dem Umweltausschuss hat sich der Streit um die freien Zertifikate nun zugespitzt. Die Zementindustrie wäre der große Verlierer, sollte das Parlament das jetzige Paket durchwinken und dieses letztlich beschlossen werden. Bekämen die Zementfabriken gar keine freie Zuteilung mehr, könnte die zu erwartende Kürzung für alle anderen Branchen gering ausfallen. 2015 hat die Zementproduktion in der EU den Ausstoß von 144 Millionen Tonnen CO₂ verursacht, was einem Viertel aller industriellen Emissionen entsprach. Die Zertifikate könnten ausreichen, um den zu erwartenden Bedarf der Stahl-, Chemie-, Glas- oder anderer emissionsstarken Branchen nach 2021 zu decken.

Aus klimapolitischer Sicht ist die Grenzabgabe der effektivste Weg, die Produktionsverlagerungen im Zementsektor zu vereiteln. Das Risiko des Carbon Leakage besteht dort, wo der Zement und sein Basismaterial Klinker kostengünstig transportiert werden können: an den Küsten. Die Klinker- und Zementimporte in die EU sind immer weiter gestiegen, aber auch die Exporte. Jede Zementfabrik kann ihren Gewinn nur bei einer bestimmten Auslastung maximieren. Hohe Auslastung garantiert geringe Kosten - dies macht den Export für Produzenten mit hohen Kapazitäten, wie es sie in Ägypten oder in China gibt, attraktiv, und es bedeutet auch, dass Veränderungen in den globalen Märkten stark auf die Gewinne durchschlagen können.

EU-Zementfabriken mit Seezugang konnten in der Vergangenheit ihren Produktionsablauf dahin gehend verändern, dass sie den besonders CO₂-intensiven Klinker importierten. Da sich die freie Zuteilung immer an der Produktion der Vergangenheit orientiert, konnten die Unternehmen Zusatzgewinne aus dem Verkauf der überflüssigen Emissionsberechtigungen verbuchen. Für Hersteller ohne Seezugang war es zudem kein Problem, die Kunden für die CO₂-Kosten bezahlen zu lassen, denn Zementwerke im Binnenland haben oft ein von hohen Transportkosten geschütztes regionales Monopol.

Es verwundert nicht, dass die Zementindustrie sich diese Zusatzeinnahmen sichern möchte. Allerdings fällt auf, dass Vertreter der Branche einige Jahre lang durchaus mit der Idee einer Grenzabgabe für Importe geliebäugelt haben. Die Vermeidung des Carbon Leakage mit Hilfe eines CO₂-Preises für Klinker- und Zementimporte wird auch von Experten seit der dritten Handelsperiode, in der die Auktionierung eingeführt wurde, als passgenaue Lösung für den Zementsektor empfohlen. Der Zementindustrie könnte ab 2021 zudem auf die Füße fallen, dass sie die seit zwölf Jahren eingestrichenen Zusatzgewinne nicht ausreichend in Produktinnovation und klimaschonende Technik investiert hat. Für jede nicht eingesparte Tonne Kohlendioxid müsste nach 2020 ein Zertifikat erworben werden. Der effektive Schutz vor ausländischer Konkurrenz - und somit die Möglichkeit, CO₂-Kosten auf Kunden zu überwälzen - ist angesichts des Verzichts auf freie Zuteilungen und der Innovationsträgheit wohl nur ein schwacher Trost.

Die Zementhersteller können nun aber kaum auf Verbündete aus anderen Branchen setzen, um mit ihnen Mehrheiten gegen die Reform zu mobilisieren. Es bleibt ihnen noch die Hoffnung auf die handelspolitische Großwetterlage. In Zeiten von "Trumponomics", in denen Handelsbarrieren und Protektionismus zum neuen Ton in Wirtschaftsbeziehungen gehören, könnte dieser klimapolitisch durchaus sinnvolle und für den Warenverkehr sehr begrenzt wirksame Vorschlag zur Steilvorlage für Handelsstreitigkeiten werden.

Die EU-Klimapolitik ist so erneut in einer Zwickmühle. Sie kann erstmalig eine auf einen Sektor zugeschnittene Absicherung gegen das Carbon-Leakage-Risiko einführen und die Effektivität ihres klimapolitischen Flaggschiffs verbessern. Doch riskiert sie gleichzeitig, dass diese Maßnahme als Reaktion auf die protektionistischen Ankündigungen der Trump-Regierung verstanden werden könnte.