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Baugebote:Lücken füllen

In Deutschland liegen viele Grundstücke brach. Die Kommunen wollen die Eigentümer dazu bringen, die Flächen zu bebauen - ein schwieriges Unterfangen.

Von Marianne Körber

In den meisten Fällen hat es sich gelohnt. Wer vor Jahren ein Baugrundstück erwarb, konnte sich fast überall in Deutschland über hohe Preissteigerungen freuen. Kostete baureifes Land im Jahr 2000 durchschnittlich 76 Euro pro Quadratmeter, waren es im Jahr 2018 schon 189 Euro, und in rasant wachsenden Großstädten wie München liegen die Preise um ein Vielfaches höher. Doch was für die einen eine gute Investition ist, stößt bei anderen auf Kritik: Ist es angesichts der Wohnungsnot legitim, Grundstücke als Geldanlage liegen zu lassen? Oder sollte man die Eigentümer nicht besser dazu zwingen, die Grundstücke zu bebauen und Wohnraum zu schaffen?

Die Frage stellen sich viele, auch die Bundesregierung. Sie hat im Koalitionsvertrag vom 12. März 2018 vereinbart, etwas gegen den Wohnungs- beziehungsweise Flächenmangel zu tun. Ein "Gesetz zur Mobilisierung von Bauland (Baulandmobilisierungsgesetz)" ist in Arbeit. Der Entwurf dazu enthält viele Punkte, die Kommunen bei der "Aktivierung von Bauland" helfen sollen. Unter anderem ist auch die "leichtere Anwendung von Baugeboten" vorgesehen - Grundstückseigentümer sollen durch strengere Regeln in die Pflicht genommen, notfalls zum Bauen oder Verkaufen gezwungen werden.

Im Blickpunkt steht hier der 1971 eingeführte Paragraf 176 des Baugesetzbuches (siehe Kasten). Kritikern ist er nicht hart genug gefasst, denn das Baugebot ist an Bedingungen geknüpft. So darf es nur angewandt werden, wenn eine Grundstücksbebauung für den Eigentümer wirtschaftlich zumutbar ist. Außerdem muss es für die Gemeinde Gründe geben, weshalb die Anordnung eines Baugebots gerade jetzt dringend nötig ist. Das lässt Spielraum für Interpretationen und ist rechtlich schwer durchsetzbar, weshalb die Regelung selten zum Einsatz kommt. Uwe Brandl, Präsident des Deutschen Städte- und Gemeindebunds, bezeichnete die Baugebotsregelung einmal als "stumpfes Schwert".

Kann der Eigentümer zum Bauen gezwungen werden? Eine Frage der Zumutbarkeit

Nun soll der Paragraf 176 geändert werden, um Kommunen den Zugriff auf Baulücken zu erleichtern. So soll eine Gemeinde den Eigentümer verpflichten können, "sein Grundstück mit einer oder mehreren Wohneinheiten zu bebauen, wenn in dem Bebauungsplan Wohnnutzungen zugelassen sind und wenn es sich um ein Gebiet mit einem angespannten Wohnungsmarkt handelt". Die Gemeinde soll auch ein "den Festsetzungen des Bebauungsplans entsprechendes Maß der Nutzung anordnen" können.

Ein weiterer Änderungsvorschlag betrifft die Zumutbarkeit. Die Gemeinde habe von einem Baugebot abzusehen, wenn der Eigentümer "glaubhaft macht, dass ihm die Durchführung des Vorhabens aus Gründen des Erhalts der Entscheidungsbefugnis über die Nutzung des Grundstücks für seinen Ehegatten oder eine in gerader Linie verwandte Person nicht zuzumuten ist. Die Regelung ist bis fünf Jahre nach Inkrafttreten befristet und zu evaluieren." Das bedeutet mehr Schutz für Eigentümer, aber eine Einschränkung für Kommunen; neben der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit sollen auch familiäre Gründe die Eingriffsmöglichkeiten in das Eigentum begrenzen, etwa eine "Vorratshaltung" für Kinder oder Enkelkinder.

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Da könnte Wohnraum entstehen: Baulücke im Ruhrgebiet.

(Foto: Hans Blossey/imago)

Haus & Grund, Zentralverband der Deutschen Haus-, Wohnungs- und Grundeigentümer, begrüßt diese Klausel. Die meist kleineren Grundstücke könnten so im engeren Familienkreis genutzt werden. "Die sogenannten Enkelgrundstücke versprechen weder eine zügige noch quantitativ nennenswerte Mobilisierung von Bauland", sagt Matthias zu Eicken, Referent für Wohnungs- und Stadtentwicklungspolitik. Der geringe Baulandertrag wiege den Eingriff in das Eigentum durch ein Baugebot nicht auf.

Der Deutsche Städte- und Gemeindebund kritisiert dagegen die geplante Klausel. Hauptgeschäftsführer Gerd Landsberg glaubt, sie könne das Baugebot ins Leere laufen lassen. Sie würde dazu führen, dass sich im Zweifel jeder Grundstückseigentümer auf eine solche familiäre Verwendung berufe. Kommunen wiederum würden angesichts der unklaren Abgrenzung in Bezug auf die Zumutbarkeit im Zweifel von einem Baugebot absehen. Für Landsberg ist klar, dass die Anwendbarkeit des Baugebots so nicht belebt, sondern deutlich erschwert würde.

Kritik kommt auch vom Immobilienverband Deutschland (IVD), dem Immobilienberater, Makler, Verwalter und Sachverständige angehörigen. Für dessen Präsident Jürgen Michael ist klar: "Baugebote, die Grundstücksbesitzer zum Bauen von Wohnungen zwingen sollen, werden nichts wesentlich an der Baulandknappheit ändern. Sie stellen nur unnötig Familien und Immobilienunternehmen an den Pranger." Wer nicht baue oder ein unbebautes Grundstück nicht verkaufe, stehe schnell im Verdacht der Grundstücksspekulation - zu Unrecht, findet Schick. Es gebe zudem keine genaue empirische Grundlage, um bebaubare Flächen zu identifizieren. So verfüge beispielsweise die Stadt Berlin über kein Kataster, um systematisch Baulücken zu erfassen.

Wie groß ist also das Potenzial, um das so heftig gerungen wird? Die Datenlage lässt zu wünschen übrig. Das Bundesinstitut für Bau-, Stadt und Raumforschung (BBSR) hat 2012 in Städten und Gemeinden Informationen über Brachflächen und Baulücken erhoben. Demnach gab es damals "Innenentwicklungspotenziale" (IEP) in einer Größenordnung von 120 000 bis 165 000 Hektar, was 15 bis 20 Hektar je Einwohner und fünf bis sieben Prozent der Gebäude- und Freifläche entsprach. Zu solchen IEP gehören aber nicht nur Baulücken, sondern auch Brachen, Leerstände sowie Unter- und Fehlnutzungen. Baulücken - definiert als unbebaute, aber bebauungsfähige Flächen in gewachsenen oder neu entwickelten Siedlungsgebieten - machten 56 Prozent der Potenzialflächen aus. Neuere Daten könnte es gegen Ende des Jahres von der "Baulandumfrage 2020" geben, die das Bundesbauministerium, das BBSR und das Umweltbundesamt in Auftrag gegeben haben.

Aus dem Baugesetzbuch

§ 176 Baugebot:

Im Geltungsbereich eines Bebauungsplans kann die Gemeinde den Eigentümer durch Bescheid verpflichten, innerhalb einer zu bestimmenden angemessenen Frist sein Grundstück entsprechend den Festsetzungen des Bebauungsplans zu bebauen oder ein vorhandenes Gebäude oder eine vorhandene sonstige bauliche Anlage den Festsetzungen des Bebauungsplans anzupassen.......

Ist die Durchführung des Vorhabens aus wirtschaftlichen Gründen einem Eigentümer nicht zuzumuten, hat die Gemeinde von dem Baugebot abzusehen...

Der Eigentümer kann von der Gemeinde die Übernahme des Grundstücks verlangen, wenn er glaubhaft macht, dass ihm die Durchführung des Vorhabens aus wirtschaftlichen Gründen nicht zuzumuten ist....

Ist die Durchführung eines Baugebots nur möglich, wenn zuvor eine bauliche Anlage oder Teile davon beseitigt werden, ist der Eigentümer mit dem Baugebot auch zur Beseitigung verpflichtet....

Mit dem Baugebot kann die Verpflichtung verbunden werden, innerhalb einer zu bestimmenden angemessenen Frist den für eine bauliche Nutzung des Grundstücks erforderlichen Antrag auf Erteilung einer bauaufsichtlichen Genehmigung zu stellen. Kommt der Eigentümer der Verpflichtung nach Absatz 7... auch nach Vollstreckungsmaßnahmen auf Grund landesrechtlicher Vorschriften nicht nach, kann das Enteignungsverfahren nach § 85 Absatz 1 Nummer 5 auch vor Ablauf der Frist nach Absatz 1 eingeleitet werden.

§ 87 Voraussetzungen für die Zulässigkeit der Enteignung:

Die Enteignung ist im einzelnen Fall nur zulässig, wenn das Wohl der Allgemeinheit sie erfordert und der Enteignungszweck auf andere zumutbare Weise nicht erreicht werden kann. SZ

Mehr Klarheit als zum Baupotenzial gibt es zur Frage, warum es Baulücken gibt. Der IVD ließ dazu 2019 eine Studie durchführen. Dass ein Grundstück nicht bebaut wird, hat demnach viele Gründe (Mehrfachnennungen waren möglich):

Etwa 60 Prozent der Flächen sind klein, in Familienbesitz und werden für den Eigenbedarf gehalten. In 40 Prozent der Fälle gibt es Probleme bei der Baurechtsbeschaffung, in fast ebenso vielen verhindern Erbstreitereien eine Grundstücksbebauung. Auf Platz vier folgt die Grundstücksspekulation. Weitere Gründe sind Geldmangel, ungeklärte Eigentumsverhältnisse, schlechte Grundstückszuschnitte, Altlasten und Nachbarschaftskonflikte.

Ein Baugebot, das schwer umzusetzen ist, Reformvorschläge, deren Beitrag zur Behebung der Wohnungsnot umstritten sind, unzureichende Statistiken und von Zeit zu Zeit hochkochende Empörung über Grundstücksspekulanten - eine schwierige Gemengelage. Was bedeutet das alles für private Grundstückseigentümer oder -käufer?

Zunächst einmal: Eigentümer kleiner Grundstücke brauchen keine Enteignung zu befürchten, auch nicht bei einer Neufassung des Baugebots. Kommunen werden vielleicht an sie herantreten, möglicherweise auch unter Androhung von Bußgeldern, aber an einer zähen und langen juristischen Auseinandersetzung ist wohl niemandem gelegen.

Wer jetzt ein Grundstück kaufen will, sollte bei der Gemeinde nachfragen, um welche Art von Grundstück es sich handelt und welche Bedingungen damit verbunden sind - ist es baureifes Land, liegt ein konkreter Bebauungsplan von der Gemeinde vor? Oft hat der Käufer die Pflicht, innerhalb einer bestimmten Frist ein Gebäude zu errichten. Bei diesem "Bauzwang" geht es der Gemeinde um das Schaffen von Wohnraum, aber auch darum, dass die Anwohner nicht durch eine über Jahre sich hinziehende Bautätigkeit gestört werden.

Wer also nicht gleich mit dem Hausbau beginnen will, sollte sich mit dem Grundstückskauf Zeit lassen oder gleich ein anderes Grundstück suchen. Denn wer die Fristen nicht einhält, kann Probleme bekommen. Je nach Vertrag könnte die Gemeinde sogar eine Rückabwicklung des Grundstückskaufs verlangen; man bekäme dann nur den Kaufpreis von damals erstattet, und man stünde ohne Baugrund da.

Auf ein anderes Problem weist das Internetportal Immobilienscout24 hin - das der zeitlichen Risiken: "Beim Bebauungsplan gilt: Maßgebend sind die Vorschriften, die bei der Einreichung des Bauantrags gelten. Je länger Sie diesen hinauszögern, umso größer wird das Risiko, dass sich die Rahmenbedingungen ändern."

Manchmal hilft es bei Problemen auch, mit der Verwaltung über eine Fristverlängerung zu verhandeln.

Ganz Schlaue versuchen übrigens, die Baupflicht zu umgehen, indem sie gegen Fristende mal schnell einen Bauzaun, eine Fertiggarage oder ein Gartenhaus auf ihr Grundstück stellen. Doch das reicht nicht, oder, wie es der Teilnehmer eines Internetforums ausdrückt: "Bebaut heißt nicht irgendetwas darauf bauen, sondern entsprechend dem Bebauungsplan der Gemeinde." Austricksen geht nicht.

© SZ vom 05.09.2020

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