Forum Rettet die Finanzverfassung

Beim Digitalpakt Bildung wird die Statik des Grundgesetzes verändert.

Von Thomas Lenk, Philipp Glinka und Oliver Rottmann

Der deutsche Fiskalföderalismus ist eine Erfolgsgeschichte. In 70 Jahren Bundesrepublik hat sich die Finanzverfassung, also die Gesamtheit der Regeln des Grundgesetzes zur Verteilung von Ausgaben und Einnahmen zwischen Bund und Ländern, als eine erfolgreiche und anpassungsfähige Grundlage zur angemessenen Erfüllung öffentlicher Aufgaben erwiesen, mit der selbst die historische Herausforderung der deutschen Wiedervereinigung gelang.

Diese Leistungs- und Anpassungsfähigkeit ist kein Zufall, sondern vielmehr die logische Folge zentraler Statuten der deutschen Finanzverfassung, die im Wesentlichen auf die umfassende Finanzreform des Jahres 1969 zurückgehen: etwa des Artikels 106 des Grundgesetzes, der eine veränderte Verteilung der Umsatzsteuer zwischen Bund und Ländern (und Gemeinden) zulässt. Oder des Artikels 107, der einen angemessenen Ausgleich der unterschiedlichen Finanzkraft der Länder fordert, damit ein hohes Maß an bundesstaatlicher Solidarität garantiert und folglich die finanziellen Voraussetzungen für gleichwertige Lebensverhältnisse generiert.

Diese und andere Postulate stellen den Charakter der Finanzverfassung als "Folgeverfassung" sehr deutlich heraus. Mit anderen Worten: Sie bilden die Grundlage dafür, dass die Einnahmenverteilung im deutschen Bundesstaat im engen Bezug zur Verteilung von Aufgaben und den sich daraus ergebenden Ausgabelasten erfolgt und dabei hinreichend beweglich bleibt. Auf diese Weise setzt die Finanzverfassung einen geeigneten Rahmen, innerhalb dessen der Gesetzgeber die Zuordnung und Verteilung von Einnahmen auf die Gebietskörperschaften aufgabenadäquat konkretisieren und bei Bedarf auch ändern kann. Änderungen der Finanzverfassung, also des Rahmens selbst, sollten die äußerste Ausnahme bleiben und nur dann erwogen werden, wenn er der Bewältigung zentraler Herausforderungen zu enge Grenzen setzt.

Derzeit lässt sich jedoch beobachten, wie sich weite Teile der Politik von diesem Verständnis abwenden. Zwei gesetzgeberische Maßnahmen der jüngeren Vergangenheit geben Anlass zu Besorgnis: zum einen die im Zuge der Föderalismusreform 2017 insgesamt 13-fache Änderung des Grundgesetzes, zum anderen die derzeit im Vermittlungsausschuss behandelte Gesetzesinitiative des Bundes zur erleichterten Gewährung von Bundesfinanzhilfen im Bereich der kommunalen Bildungsinfrastruktur. Bei der Föderalismusreform 2017 ging es im Kern um die Einigung über die Neugestaltung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs, die nach langen und unter einem komplexen Geflecht einzelner Landesinteressen geführten Verhandlungen gelang.

Das finanzielle Resultat dieser Einigung hätte auch ohne Grundgesetzänderung erreicht werden können, indem einzelne Parameter des bestehenden Finanzausgleichssystems modifiziert worden wären. Doch neben dem fiskalischen Verteilungsresultat waren auch einige symbolbeladene Elemente der Einigung erkennbar von hoher Bedeutung: Der insbesondere von Bayern und Hessen beklagte Länderfinanzausgleich sollte in seiner noch bis 2019 geltenden Form abgeschafft werden; Nordrhein-Westfalen bestand auf der Abschaffung des vorgelagerten Umsatzsteuervorwegausgleichs - um nur zwei Beispielforderungen anzuführen, die im Reformergebnis jeweils Berücksichtigung fanden. Um die Einigkeit nicht zu gefährden, hielten die Länder trotz vielfacher Bedenken insbesondere aus der Wissenschaft an der von ihnen austarierten, aber Verfassungsänderungen voraussetzenden Lösung fest und verteidigten diese auch geschlossen gegenüber dem Bund, der durch das vorgeschlagene neue Ausgleichssystem um rund zehn Milliarden Euro pro Jahr zusätzlich zugunsten der Länder belastet werden sollte.

Winfried Kretschmann sprach von einem "Frontalangriff auf unsere föderale Ordnung"

Im weiteren Verhandlungsverlauf knüpfte der Bund seine Zustimmung jedoch an verschiedene Bedingungen und forderte die Übernahme einiger Länderkompetenzen, die weitere Grundgesetzänderungen erforderte. Die Umsetzung des aus den Verhandlungen resultierenden Gesamtpakets erfolgte schließlich mit dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 13. Juli 2017.

Mit der derzeit diskutierten Änderung des Artikels 104c wollen Bundesregierung und Bundestag eine verfassungsrechtliche Grundlage für künftige Investitionsoffensiven im Bildungsbereich mit Bundesmitteln ermöglichen. Dabei geht es unter anderem um den "Digitalpakt Schule", der die Ausstattung der Schulen mit moderner Technik zum Ziel hat. Die Ausweitung der Finanzhilfen im Rahmen des Artikels 104c GG - bisher waren diese auf gesamtstaatlich bedeutsame Bildungsinvestitionen in "finanzschwachen Gemeinden" beschränkt und hatten erkennbar subsidiären Charakter - würde einen zunehmenden Einfluss des Bundes in der Bildungspolitik bedeuten, einem der gewichtigsten Kompetenzbereiche der Länder. Auch aus diesem Grund hat der Bundesrat den Gesetzentwurf der Bundesregierung im Dezember 2018 einstimmig abgelehnt. Seitdem wird das Vorhaben im Vermittlungsausschuss zwischen Bund und Ländern verhandelt.

Die Vorbehalte der Länder gegen die geplante Änderung des Artikels 104c - der baden-württembergische Ministerpräsident Winfried Kretschmann sprach sogar von einem "Frontalangriff auf unsere föderale Ordnung" - sind durchaus berechtigt. Denn das Kräfteverhältnis zwischen Bund und Ländern würde zulasten der Länder verschoben - ein weiteres Mal nach der umfangreichen Föderalismusreform 2017. Das birgt nicht nur zusätzliche Risiken, sondern erscheint auch in diesem Fall mit Blick auf die geltende Finanzordnung nicht notwendig, bisweilen sogar sachfremd.

Denn in der Logik einer auf die Aufgaben- und Ausgabenverteilung abgestimmten Einnahmenverteilung bedeutete eine zusätzliche Priorisierung von Bildungsinvestitionen nicht, bedingte Finanzhilfen auszuweiten und mithin Kompetenzen zwischen den föderativen Ebenen zusätzlich zu vermischen, sondern vielmehr die für Bildung zuständigen Länder und Kommunen mit entsprechenden eigenen originären Steuermitteln auszustatten. Eine Änderung des Grundgesetzes braucht es dafür nicht.

Was die Föderalismusreform 2017 und die jüngste Gesetzesinitiative zum Bildungsföderalismus verbindet: Beide Fälle illustrieren einen Trend, zur Durchsetzung bestimmter politischer Ziele die Verfassung - das Grundgesetz - nach Belieben zu modifizieren, ohne zunächst bestehende Spielräume auszuschöpfen. Dies ist bei Existenz der dafür erforderlichen Mehrheiten politisch zwar eine mögliche Option, nicht nur mit Blick auf die föderative Ordnung jedoch problematisch. Denn diese wird von einer verlässlichen subsidiaritätsorientierten Leitordnung zum disponiblen Faktor degradiert. Dieser Pfad sollte nicht weiter beschritten werden.