Forum Die Zähmung der Digitalgiganten

Achim Wambach, Jahrgang 1968, ist Präsident des Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) in Mannheim. Zudem hat er den Vorsitz der Monopolkommission inne und steht dem Verein für Socialpolitik vor.

(Foto: Uwe Anspach/dpa)

Der Sieger nimmt sich alles - so funktioniert die Plattform-Ökonomie. Doch nun schreiten die Kartellbehörden ein.

Von Achim Wambach

Die internationale Wettbewerbspolitik steht unter Beschuss. Auslöser dafür waren in jüngster Zeit unter anderem mehrere empirische Studien, die einen dramatischen Anstieg von Marktmacht in den USA feststellen. So stieg der Anteil der Wertschöpfung der hundert größten Unternehmen in den USA an der gesamten US-Wertschöpfung von 30 Prozent in den 1990er-Jahren auf 46 Prozent im Jahr 2013. Seit den 1980ern sind außerdem die Gewinnmargen der US-Unternehmen kontinuierlich angestiegen, von durchschnittlich 20 Prozent auf mittlerweile 60 Prozent. Dieser Anstieg geht mit einer Zunahme der Unternehmenskonzentration in den USA einher.

Als Ursache für die Zunahme an Marktmacht bieten sich zwei Erklärungsansätze an. Zum einen die Form des technischen Fortschritts: Die Entwicklungen der Internetökonomie werden nicht ohne Grund häufig mit dem Schlagwort der "The Winner takes it all"-Technologien beschrieben. Plattformmärkte tendieren wegen ihrer Netzwerkeffekte zur Monopolisierung von Märkten. Netzwerkeffekte liegen vor, wenn der Wert, bei einem Dienst oder Netzwerk zu sein, von der Anzahl der Nutzer dieses Dienstes abhängt. Bei sozialen Netzwerken ist das eindeutig: Je mehr Nutzer dort sind, die man selber kennt, umso mehr schätzt man dieses Netzwerk. Und Daten, der Grundstoff der digitalen Wirtschaft, die hauptsächlich im Besitz der dominanten Unternehmen sind, machen es Wettbewerbern schwer, in Märkte einzutreten. Ein gutes Beispiel dafür ist Facebook als weltweit größtes soziales Netzwerk. Mit dem Kauf des Messenger-Dienstes Whatsapp hat sich Facebook zudem den Zugriff auf weitere Personendaten gesichert.

Neben Besonderheiten der Internetökonomie wird zum anderen aber auch diskutiert, ob eine zu lasche Wettbewerbsaufsicht mit ein Grund für die Entwicklung hin zu mehr Marktmacht sein könnte. Empirische Evidenz für eine solche Schlussfolgerung fehlt bislang. Aber unumstritten ist, dass der Ruf aus der Politik nach einem härteren Vorgehen der Wettbewerbsbehörden bis hin zur Forderung nach einer stärkeren Regulierung von Plattformunternehmen immer häufiger zu hören ist.

Bevor allerdings Konsequenzen aus den Entwicklungen in den USA für Europa abgeleitet werden, lohnt ein Blick auf die Zahlen hier bei uns. Die Monopolkommission ermittelt alle zwei Jahre den Wertschöpfungsanteil der hundert größten Unternehmen in Deutschland. Lag dieser Anteil 1978 noch bei 19 Prozent, sind es mittlerweile nur noch 16 Prozent. Die Situation in unserer mittelstandsgeprägten Wirtschaft ist demnach ganz anders als in den USA. Auch eine Zunahme der Unternehmenskonzentration sowie der Gewinnmargen in Europa lässt sich, zumindest verglichen mit der Situation vor der Finanzkrise, nicht beobachten. Allerdings sind in Deutschland, als einem der wenigen Länder in Europa, die Margen derweil über das Niveau vor der Finanzkrise angestiegen. Wachsamkeit ist hier angebracht.

Marktmacht zu haben, ist nicht verboten. Sie zu missbrauchen aber schon

Zunächst allerdings gilt die Aufmerksamkeit der Behörden den großen Digitalkonzernen, die immer mächtiger werden. Marktmacht zu haben, ist nicht verboten. Diese zu missbrauchen hingegen schon. Der Gesetzgeber sowie die Wettbewerbsbehörden sind seit einiger Zeit dabei, die Missbrauchsaufsicht zu verbessern und sie auch vermehrt einzusetzen.

So wurde in der 9. Novelle des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen 2017 klargestellt, dass Märkte auch dann gegeben sein können, wenn an ihnen keine monetären Preise bezahlt werden. Dieser Zusatz war nötig geworden, da die Dienste bei Google oder Facebook für den Nutzer weitestgehend kostenlos sind und die Rechtsprechung die Annahme eines Marktes in derartigen Fällen in der Vergangenheit verneint hatte. Zudem wurden für die wettbewerbliche Bewertung die besonderen Eigenschaften von Plattformmärkten mit Netzwerkeffekten und der Zugang zu Datensätzen mit ins Gesetz aufgenommen.

Die Wettbewerbsbehörden nutzen inzwischen den rechtlichen Spielraum, um gegen Marktmachtmissbrauch vorzugehen. So hat die Europäische Kommission Google 2017 mit einer Rekordstrafe in Höhe von 2,4 Milliarden Euro belegt. Google soll seine marktbeherrschende Stellung auf dem Markt der Internetsuche missbräuchlich genutzt haben, indem das Unternehmen seinen Preisvergleichsdienst Google Shopping in den Suchergebnissen besser platziert hat als vergleichbare Dienste der Konkurrenz. Auch Facebook ist im Visier der Wettbewerbshüter. Das Bundeskartellamt wirft dem sozialen Netzwerk die missbräuchliche Nutzung seiner Marktstellung vor, da es Nutzerdaten aus Drittquellen sammelt und mit dem Facebook-Konto zusammenführt.

In diesen technologisch dynamischen Märkten ist die Missbrauchsaufsicht grundsätzlich das richtige Instrument. Verfestigt sich die Dominanz der Digitalkonzerne, sollten aber auch gezielt Regulierungsinstrumente zum Zuge kommen. Gut geeignet sind dabei gerade solche Maßnahmen, die nicht nur die Konsumenten gegen Ausbeutung sichern, sondern die auch dazu beitragen, den Wettbewerb anzukurbeln.

Datenportabilität ist eine solche Maßnahme. Die Europäische Datenschutzgrundverordnung, die im Mai dieses Jahres in Kraft treten wird, enthält das Recht auf Datenübertragbarkeit. Nutzer einer Plattform können künftig verlangen, dass diese ihnen ihre Daten zur Verfügung stellt. Die Erwartung ist, dass die Möglichkeit, Daten von einem Anbieter zu einem konkurrierenden Anbieter mitnehmen zu können, auch dazu beitragen wird, den Wettbewerbsdruck zu erhöhen. Sinnvoll kann auch sein, Plattformen ähnlich wie Börsen Transparenzvorgaben zu unterwerfen. Nutzer wissen dann besser, worauf sie sich einlassen, und können konkurrierende Dienste einfacher vergleichen.

Regulierung kann darüber hinaus zur Sicherung von Standards beitragen, die der europäische oder nationale Gesetzgeber bewahren will. Mindestanforderungen an Fahrzeuge und Fahrer sowie Vorgaben im Hinblick auf den Versicherungsschutz können Verbraucher schützen, wenn diese digitaler Mobilitätsdienste in Anspruch nehmen.

Es muss aber nicht immer eine gesetzliche Regelung sein, um Plattformen dazu zu bewegen, gewünschte Eigenschaften hervorzubringen. In einigen Kantonen der Schweiz sowie in weiteren europäischen Städten gibt es Vereinbarungen zwischen dem Wohnungsvermittler Airbnb und den Kommunen zur Erhebung von Tourismussteuern oder Kurtaxen. Manchmal ist eben Zusammenarbeit das beste Instrument der Wahl.