Niederlande:Wenn Richter die Welt retten

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December 20, 2019, The Hague, South Holland, Netherlands: Marjan Minnesma, the director of the Urgenda campaign saying

Strahlende Freude an einem grauen Wintertag: Am 20. Dezember 2019 gelang es Marjan Minnesma und ihrer Stiftung Urgenda, die niederländische Regierung vor Gericht zu einer anderen Klimapolitik zu zwingen.

(Foto: Ana Fernandez/imago)

Ein spektakuläres Urteil zwingt die Regierung juristisch unter Berufung auf Grundrechte zu einer strengeren Klimapolitik. Die Entscheidung hat die Hoffnung von Umweltschützern in aller Welt gestärkt. Ist das wirklich eine gute Idee?

Von Thomas Kirchner, Den Haag

Als der Hoge Raad, das oberste niederländische Gericht, sein Urteil gesprochen hatte, brach Marjan Minnesma von der Klimastiftung Urgenda in Jubel aus. Sie und ihre Mitstreiter wussten, dass sie an diesem 20. Dezember 2019 einen erstaunlichen, vielleicht revolutionären Sieg errungen hatten. In dritter und somit letzter Instanz bestätigte der Hohe Rat die Entscheidung eines Bezirksgerichts von 2015 und verurteilte die Regierung dazu, die Treibhausgasemissionen des Landes bis Ende 2020 um 25 Prozent im Vergleich zu 1990 zu senken. Der Klimawandel bedrohe "das Leben, das Wohlergehen und die Lebensumstände vieler Menschen in der ganzen Welt, einschließlich der Niederlande", sagte der Vorsitzende Richter Kees Streefkerk. "Die Folgen sind schon jetzt zu spüren." Die beklagte Regierung, die nur eine Reduktion um 20 Prozent angestrebt hatte, versprach, das Urteil umzusetzen.

Nicht nur in Den Haag wurde gejubelt. "Das ist das bisher wichtigste Klimawandel-Urteil weltweit", sagte David Boyd, UN-Sonderberichterstatter für Menschenrechte und Umweltschutz, im Dezember, "es bestätigt, dass der Klimanotstand Menschenrechte gefährdet, und dass reiche Nationen verpflichtet sind, die Emissionen schnell und umfassend zu reduzieren." Dass Klimaschützer vor Gericht ziehen, ist nichts Neues, weltweit sind etwa 1500 "Klimaklagen" eingereicht worden. Doch nirgends sind Richter annähernd so weit gegangen wie in den Niederlanden. Zum ersten Mal ist es dort gelungen, eine Regierung juristisch unter Berufung auf Grundrechte zu einer strengeren Klimapolitik zu zwingen. Die Gerichtsentscheidung von 2015 hat Organisationen in Deutschland, Frankreich, Belgien, Irland und anderen Staaten motiviert, Ähnliches zu versuchen. Auch gegen die Europäische Union wurde geklagt.

Das Urgenda-Urteil wurde allerdings auch stark kritisiert. Die niederländische Justiz habe gegen die Gewaltenteilung verstoßen, kommentierten vor allem konservative Politiker und Kommentatoren, sie habe sich auf Terrain begeben, das der Politik vorbehalten sei. Damit wiederholten sie das Hauptargument der Regierung im Verfahren: Derart weitreichende Beschlüsse müssten vom Parlament gefasst und verantwortet werden - und nicht von Richtern. Ist das Urgenda-Verfahren also tatsächlich der "Durchbruch", den Klimaschützer darin sehen? Liefert es einen Hebel, um zögernden Politikern Beine zu machen, bevor es zu spät ist? Oder sind die Richter schlicht zu weit gegangen?

Marjan Minnesma ist anderer Ansicht. Jene, die die Gesetze machen, und jene, die sie ausführen, seien zu eng verbunden, sagt sie. Um das Machtgleichgewicht zu wahren, müsse die Justiz einspringen, wo das Parlament versage: bei der Kontrolle der Exekutive. "Die Regierung darf nicht machen, was sie will." Deswegen müssten Bürger - oder Organisationen - vor Gericht ziehen können, um die Regierungen an ihre eigenen Normen zu erinnern.

Genau das hatte Urgenda 2013 getan und im Namen von knapp 900 Bürgern eine Reduktion der Emissionen um 25 bis 40 Prozent gefordert. 2015 entschied das Bezirksgericht Den Haag, es müssten "mindestens 25 Prozent" sein. Die Wahrscheinlichkeit, dass diese und künftige Generationen Schaden nehmen könnten, sei so groß und konkret, dass der Staat "einen angemessenen Beitrag, größer als der bisherige, leisten muss, um der Gefahr des Klimawandels zu begegnen". Andernfalls vernachlässige er seine "Schutzpflicht".

Diese Schutzpflicht ist juristisch ein weites Feld. Was sie klimapolitisch umfasst, ist nirgends konkret festgeschrieben. Minnesma sagt, Urgenda habe dieser "offenen" Norm in ihrer Klage "Farbe verliehen": durch Verweis auf die internationalen Verpflichtungen der Niederlande als Mitunterzeichner des Pariser Klimavertrags oder auf die wissenschaftlichen Erkenntnisse des Weltklimarats. Die Regierung habe bei vielen Gelegenheiten deutlich gemacht, für wie gefährlich sie den Klimawandel hält, auch weil die Niederlande zu großen Teilen unterhalb des Meeresspiegels lägen und wärmere Temperaturen zu Flutkatastrophen führen könnten. Dann habe die Exekutive aber nicht entsprechend gehandelt. "Die Richter haben die Regierung nur an ihre Schutzpflicht erinnert. Sie haben keine Norm erfunden."

Ähnlich sieht das Maarten Groothuizen, justizpolitischer Sprecher der linksliberalen Regierungspartei D66: "So funktioniert Rechtsprechung. Die Richter müssen sicherstellen, dass sich die Regierung an ihre eigenen Regeln hält. Und wenn sie von Bürgern darum gebeten werden, müssen sie reagieren. Sie können nicht sagen, das sei ihnen zu kompliziert." Sicher könne man rechtlich anderer Meinung sein, müsse die Entscheidung aber akzeptieren.

Urteile wie in den Niederlanden könnten auch "ein Moment der Selbstreflexion" sein

Aber was heißt das: "sich an die eigenen Regeln halten"? Es gibt kein Gesetz in den Niederlanden, das festlegt, um wie viel Prozent die Regierung die Treibhausgas-Emissionen genau senken muss. Es gibt nur politische Absichtserklärungen, Verpflichtungen im EU-Rahmen oder aufgrund internationaler Vereinbarungen, die die Niederlande unterzeichnet haben, sowie Experten, die zum Handeln mahnen. Daraus hat die erste Instanz die "Schutzpflicht" abgeleitet. Dabei blieb es jedoch nicht. Die zweite und vor allem die dritte Instanz stützten sich zusätzlich auf die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK), die in Art. 2 ein "Recht auf Leben" und in Art. 8 eine "Achtung des Privat- und Familienlebens" garantiert. Dieser Bezug ist heikel. Denn der Europäische Menschenrechtsgerichtshof, der die Einhaltung der Konvention sichert, hat selbst noch nicht umfassend geklärt, was aus diesen Artikeln für die Politik gegen den Klimawandel abzuleiten wäre. Und die niederländische Verfassung kennt solche Rechte nicht.

Warum haben die höchsten Richter trotzdem die EMRK herangezogen? Ihnen sei die "Kühnheit" ihres Urteils bewusst gewesen, sagt Marc de Werd, Professor an der Universität Amsterdam und Richter am Berufungsgericht der Stadt, schließlich zwängen sie die Regierung zu einem weitreichenden Schritt. Deshalb hätten sie sich wohl "tiefer absichern" und "mehr Munition" besorgen wollen. Ihr Vorgehen hat aber auch mit einer niederländischen Besonderheit zu tun: Das Land hat kein Verfassungsgericht, das Gesetze auf die Vereinbarkeit mit dem "Grondwet" überprüft. Wohl aber kann und muss sogar geprüft werden, ob Regelungen mit dem Völkerrecht vereinbar sind, das ausdrücklich Vorrang hat vor nationalen Gesetzen. "In Deutschland würde sich das Bundesverfassungsgericht in einem solchen Fall nicht auf die EMRK stützen, sondern auf eigenes Recht, auf das Grundgesetz", sagt de Werd. Die Argumentation des Hoge Raad, dessen Urteil er für richtig hält, mache es Kritikern leicht zu behaupten, hier werde "Fremdrecht" angewandt, man lasse sich von "Europa" das Vorgehen diktieren.

Doch Politiker wie Thierry Baudet vom nationalistischen Forum für Demokratie gehen mit ihrer Kritik viel weiter. Der Ex-Jura-Dozent, der den Klimawandel für eine Erfindung hysterischer Linker hält, greift die Richter frontal an. Sie seien "politische Aktivisten" geworden, sähen sich als "Brecheisen, um ungelöste gesellschaftliche Probleme zu klären". Unter Verweis auf ein anderes folgenreiches Urteil, das die Stickstoff-Politik der Regierung verwarf, warnt Baudet gar vor einer "Dikastokratie", einer Herrschaft der Richter. Diese seien Teil jener "linksliberalen Elite", die das Land in die Irre führe.

Justiz und Regierung weisen Baudets Vorwürfe entrüstet zurück. "Solche Äußerungen untergraben letztlich das Vertrauen in unseren Rechtsstaat", sagt Justizminister Sander Dekker von der rechtsliberalen VVD. "Manche scheinen immer dann von ,Aktivismus' zu sprechen, wenn ihnen ein Urteil nicht gefällt." Die Richter hätten "nichts anderes und nicht mehr gemacht, als die Gesetze und Regulierungen auszulegen, die das Parlament erlassen hat". Das Urteil sei nicht angenehm für die Regierung. "Aber wir sollten glücklich sein, in einem Land zu leben, in dem auch die Exekutive solche Rechtsstreitigkeiten immer wieder verliert. Nicht umsonst schauen wir mit Argusaugen auf die Entwicklungen in Polen und Ungarn: Wenn die Justiz nur der verlängerte Arm der Regierung wäre und ihr immer Recht gäbe, hätten wir ein größeres Problem."

Auch de Werd schlägt einen Bogen zu Polen, wo er im Januar in Richterrobe an einer Demonstration gegen die Justizreform der Regierung teilnahm. "Eine Krise des Rechtsstaats beginnt meistens mit den Richtern", schrieb er in der Zeitung Volkskrant, "sie sind immer ein leichtes Ziel." Justizminister Dekker warnt allerdings vor Alarmismus auf beiden Seiten. Es müsse erlaubt sein, über die rechtsstaatlichen Implikationen des Urgenda-Urteils zu diskutieren. Über die Gewaltenteilung, das Verhältnis der drei staatlichen Gewalten zueinander. Über die Qualität der Gesetzgebung, die gelegentlich sehr interpretationsbedürftige Normen hervorbringe. Über die Frage, ob nicht auch die Niederlande eine Verfassungsgerichtsbarkeit brauchen. Über die Anwendung und Auslegung internationalen Rechts, etwa der EMRK.

Solche Urteile, sagt Dekker, könnten auch "ein Moment der Selbstreflexion" sein. Es lasse sich lernen daraus. "Was es zum Beispiel bedeutet, wenn Regierungschefs internationale Vereinbarungen mit festen Zielsetzungen unterzeichnen. Da geht es nicht nur um das Foto und die Urkunde, sondern darauf können sich Bürger hinterher konkret berufen." Man müsse daher "kritischer überprüfen, wozu wir uns international verpflichten". Habe man sich verpflichtet, müsse man "hart dafür arbeiten", die Ziele zu erreichen.

Die niederländische Regierung hat konstruktiv auf das Urteil reagiert. Am Freitag verkündete sie, 30 der 54 von Urgenda vorgeschlagenen Umweltmaßnahmen zu übernehmen und für das Paket drei Milliarden Euro auszugeben. Unter anderem soll der Ausstoß von Kohlekraftwerken um 75 Prozent gesenkt werden, eines wird sogar stillgelegt. Marjan Minnesma feiert das als "enormen Gewinn". Vielen Menschen werde das Hoffnung geben, dass sich "das Recht als strategisches Instrument für Veränderungen einsetzen" lasse. "Ohne das Urteil des Höchsten Gerichts gäbe es dieses Paket nicht", sagt der Grünen-Politiker Tom van der Lee.

Ob dieser juristische Weg auch andernorts gangbar wäre, ist jedoch offen. Das Verwaltungsgericht Berlin hat eine Klage, die sich auf Urgenda berief, als unzulässig abgewiesen, dito das Gericht der Europäischen Union. Zwar dürften Gerichte die weite Gestaltungsfreiheit der öffentlichen Gewalt überprüfen, so die Berliner Richter, allerdings nur, wenn Maßnahmen komplett ungeeignet oder völlig unzulänglich seien. Gerichte seien überfordert, wenn sie die staatliche Bewältigung des Klimawandels beurteilen sollten, schreibt der Nürnberger Juraprofessor Bernhard Wegener im "Verfassungsblog". Es handle sich um nicht weniger als eine "überwältigende Menschheitsaufgabe". "Dass die Judikative mit ihren auf den individuellen (Grund-)Rechtsschutz zugeschnittenen Instrumenten und Fähigkeiten hierzu einen im Endergebnis sinnvollen Beitrag leisten kann, muss man bezweifeln."

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