Die kommende 5G-Auktion wird voraussichtlich eine Ausbauverpflichtung für Mobilfunkbetreiber vorsehen. Dort, wo eine Ausbauverpflichtung greift, also an den Stellen, wo ansonsten kein Anbieter ausbauen würde, sollte aber eine teure Dopplung von Infrastruktur vermieden werden. Ein smartes Design der anstehenden 5G-Auktion könnte dafür sorgen, dass genau der Betreiber an diesen Orten ausbaut, der dies auch am kostengünstigsten umsetzen kann.
Die digitale Transformation gilt als eine der großen Herausforderungen unserer Zeit. Eine wesentliche Voraussetzung für diese Transformation ist ein guter Zugang zum Internet. Gerade in ländlichen Gegenden ist die effizienteste Art, einen schnellen Internetanschluss zur Verfügung zu stellen, der Mobilfunk. Deshalb sind die Gewinner der regelmäßig stattfindenden Frequenzauktion der Bundesnetzagentur an Ausbauauflagen gebunden. Die Auflagen sind technologieneutral und legen fest, wie viel Prozent der Bevölkerung mit welcher Geschwindigkeit zu versorgen sind. In der für 2018 geplanten Auktion soll jeder Bieter, der Frequenzen erwirbt, an die Auflagen gebunden sein. Dies kann bedeuten, dass jeder, der aktuelle nationale Mobilfunkanbieter und der mögliche neue Betreiber, sein Netz auch im ländlichen Bereich ausbauen muss.
Was auf den ersten Blick sinnvoll erscheint, kann sehr teuer werden. Gerade die letzten sogenannten "weißen Flecken" - also die internetlosen Lücken im ländlichen Raum - zu erschließen, ist besonders aufwendig und eine Dopplung der Infrastruktur dort ineffizient. Eine Einsicht, die sich auch im Koalitionsvertrag findet: "Um den Ausbau in bisher unterversorgten Gebieten wirtschaftlicher zu machen, wollen wir den Mobilfunkanbietern für ein nationales Roaming durch entsprechende Änderungen im Telekommunikations- und Kartellrecht Absprachen erlauben." Nationales Roaming würde es ermöglichen, dass Anbieter in unterversorgten Gebieten die Netze ihrer Wettbewerber nutzen, um ihre Dienste anzubieten.
Da Roaming genau nach Antennenmast geschaltet werden kann, können im Vorfeld die "weißen Flecken" definiert werden, in denen Roaming erlaubt ist, sodass der Infrastrukturwettbewerb in den übrigen Gebieten erhalten bleibt. Ein "weißer Fleck" wäre dann, ganz technologieneutral, ein Ort, an dem eine bestimmte Bandbreite für einen signifikanten Teil der Bevölkerung unterschritten wird. Eine solche Liste wurde beispielsweise für die Auktion im Jahr 2010 von der Bundesnetzagentur erstellt. Aufgenommen wurden Gemeinden, in denen ein signifikanter Teil der Bevölkerung mit weniger als einem Megabit pro Sekunde versorgt wurde.
Vor der Versteigerung der neuen Funkfrequenzen lohnt der Blick nach Dänemark und Schweden
Trotz der vorgesehenen Erlaubnis, Absprachen unter den Mobilfunkbetreibern zuzulassen, kann es zu einem erheblichen Koordinierungsproblem im Ausbau kommen. Da die tatsächlichen Ausbaukosten nur den jeweiligen Mobilfunkbetreibern bekannt sind, ist es von vornherein nicht klar, wer den Ausbau am kostengünstigsten realisieren kann. Eine Verhandlung unter den Anbietern unter solch asymmetrischen Informationen wird nicht zwangsläufig zu einer effizienten Lösung führen. Dieses Problem kann man in den Griff bekommen, indem man im Vorfeld jeden der "weißen Flecken" einem Anbieter zuordnet und nur diesem die Auflagen macht. Dies ist am effizientesten zu bewerkstelligen, wenn die Ausbauverpflichtungen entweder in einer besonderen Auktion versteigert oder auf clevere Art in die anstehende 5G-Auktion integriert werden. Drei verschiedene Modelle sind möglich.
Die erste Möglichkeit ist, eine umgekehrte Subventionsauktion durchzuführen. In einer solchen Auktion würde der Staat die Dienstleistung "Breitbandausbau in weißen Flecken" von den Telekommunikationsanbietern einkaufen. Das könnte zum Beispiel so ablaufen, dass das Bieten mit einem vorher festgelegten Preis beginnen würde. Wenn mehr als einer der Anbieter bestätigen, dass sie zu diesem Preis bereit wären, die jeweiligen weißen Flecken zu schließen, würde man den Preis senken. Dies macht man so lange, bis nur noch genau ein Anbieter bereit ist, zu dem gebotenen Preis den Ausbau vorzunehmen. Dieser Anbieter würde eine Subvention in Höhe des finalen Preises erhalten und den Netzausbau vornehmen. Ein ähnliches Verfahren soll die US-amerikanischen Telekommunikationsbehörde verwenden, um Subventionen für den Breitbandausbau zu versteigern. Das Verfahren ist einfach, womöglich hat der effizienteste Anbieter jedoch nicht die optimale Ausstattung, um den Ausbau vorzunehmen.
Aus diesem Grund würde es sich anbieten, die Versteigerung der Ausbaupflicht zusammen mit der 5G-Auktion vorzunehmen. Anstatt alle Bieter zu verpflichten, wie derzeit geplant, würde man nur einen Teil der Anbieter für den Ausbau auswählen. Hierbei sind zwei Verfahren denkbar. Erstens: Nur ein Teil der Frequenzen wird mit der Ausbauverpflichtung belegt, sodass nur der Bieter, der diese Frequenzen in der 5G-Auktion erwirbt, ausbauen muss. Es ist davon auszugehen, dass Frequenzblöcke mit der Verpflichtung billiger zu haben sind als die Blöcke ohne Verpflichtung. Dieser Preisunterschied stellt de facto eine Subvention dar. Dieser Vorschlag ist unabhängig vom gewählten Format für die 5G-Auktion. Die schwedische LTE-Auktion 2011 kann dabei als Vorbild dienen.
Ein alternatives Verfahren, die Ausbauverpflichtung in die 5G-Auktion einzubinden, wurde in der LTE-Auktion in Dänemark im Jahr 2012 eingesetzt. Dort wurde eine sogenannte kombinatorische Auktion durchgeführt, in der nicht auf einzelne Frequenzblöcke geboten wurde, sondern auf Pakete. Das Besondere war, dass für drei besonders dünn besiedelte Regionen die Bieter auf eine Ausnahme von einer grundsätzlichen Ausbauverpflichtung bieten konnten. Das heißt, dass ein Bieter bei seinen Paketgeboten dazuschreiben konnte, ob er von den Ausbauverpflichtungen in einer, zwei oder allen drei Regionen befreit werden wollte. Am Ende der Auktion gewann dann die Gebotskombination, die den höchsten Erlös generierte, wobei berücksichtigt wurde, dass in jeder der Regionen mindestens einer der Bieter nicht von der Ausbauverpflichtung befreit war.
Eine smarte Auktion kann also mehr, als nur die Frequenzen zu versteigern und Geld in die Kasse bringen. Man muss es nur umsetzen.