Catherine Ashton rennt die Zeit davon. Bis Ende März muss die Hohe Vertreterin für die Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union deren Mitgliedstaaten einen Vorschlag machen, wie der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) aussehen soll. Keine leichte Aufgabe. Denn wer in das verharzte Brüsseler Institutionengefüge etwas Neues einzufügen sucht, der trifft vor allem auf eins: Widerstand. So geht es für Ashton am Samstag bei informellen Treffen der europäischen Außenminister im spanischen Cordoba um nicht weniger als um einen Durchbruch. Sie muss die Runde von ihren Ideen überzeugen und ihre Rückendeckung gewinnen.
Doch das Papier über die Zuständigkeiten und die Organisation des diplomatischen Dienstes, das sie den Ministern vor einigen Tagen hat zukommen lassen, ließ bei manchen die Augenbrauen befremdet nach oben gehen. Dieses Papier, sagt ein hoher Diplomat aus einem der großen Mitgliedsländer, enthalte "solch kuriose Optionen" und es mangele ihm dermaßen an "Gradlinigkeit", dass sich die Minister schon fragen müssten, ob es sich überhaupt zu diskutieren lohnt. In der Tat strotzt das vierzehn Seite lange Papier vor Ungereimtheiten und Unklarheiten. Würde das eins zu eins realisiert, dann "beschädigen wir die europäische Außenpolitik", räumen selbst Diplomaten ein, die Ashton wohlwollen. Kann die Britin ihren Job also wirklich nicht, wie ihr von einer täglich wachsenden Zahl von Kritikern nachgesagt wird?
Das kann man so, aber auch anders sehen. Wie etwa die Europaabgeordnete und außenpolitische Expertin der Grünen, Franziska Brantner. Die liest das Ashton-Papier als einen "Hilferuf an die Mitgliedstaaten". Und Hilfe kann Ashton brauchen. Sie ist dabei, im Kampf mit der mächtigen EU-Kommission unterzugehen. Und dann steht sie sich manchmal auch noch selbst im Wege.
Es gibt in Brüssel nur ein Alphatier
Niemand hatte von der außenpolitisch unerfahrenen Britin erwartet, dass sie gleich nach ihrer Berufung durch die Staats- und Regierungschefs im vergangenen November die außen- und sicherheitspolitischen Dossiers der EU komplett beherrscht. Doch ihr Auftritt auf der Münchner Sicherheitskonferenz war wenig gelungen, und bei der Naturkatastrophe in Haiti agierte sie unsicher. Als Kommissionspräsident José Manuel Barroso einem engen Vertrauten aus Portugal - rechtlich zulässig - dann den wichtigen EU-Botschafterposten in Washington zuschob, war das Signal klar: Es gibt in Brüssel nur ein Alphatier und das heißt Barroso. Das beschädigte Ashton ebenso wie die Entscheidung Barrosos und des Präsidenten des Europäischen Rates, Herman Van Rompuy, sie zur Amtseinführung des neuen ukrainischen Präsidenten zu schicken. Dadurch verpasste sie das Treffen der Verteidigungsminister, die mit ihr über den EAD reden wollten. Das kam bei denen nicht gut an.
Nun wird in Ashtons Umgebung durchaus eingeräumt, dass man Fehler gemacht habe. So habe sie fast alle ihre Mitarbeiter aus ihrer Zeit als EU-Handelskommissarin mit ins neue Amt genommen, anstatt sich gleich mit in Brüssel erfahrenen Außen- und Sicherheitsspezialisten zu umgeben. Erst nach langem Zögern hat sie sich jetzt den dänischen EU-Botschafter Poul Skytte Christofferson als Berater ausgeliehen.
Es mag sein, dass die Sache mit dem EAD besser liefe, wenn Ashton eine erfahrene Außenpolitikerin wäre. Der FDP-Europaabgeordnete und Berufsdiplomat Alexander Graf Lambsdorff warnt allerdings vor voreiligen Schlüssen. Der Vertrag von Lissabon bringe jeden, der auf diesem Posten ist, in Probleme. Denn der müsse die Kommission, das Ratssekretariat, die Mitgliedsländer und das Europaparlament mit seinem Vorschlag für den EAD "gleichermaßen glücklich machen", was aber "schlicht nicht geht".
Wie extrem kompliziert es ist, den nach Vertragstext so klaren Willen der EU-Staaten nach einer einheitlichen europäischen Außenpolitik in praktische Formen zu gießen, muss Ashton seit Wochen erfahren. In dem Entwurf, den sie nun vorlegt, spiegeln sich diese Kämpfe. Und die Unzulänglichkeiten dieses Papiers lassen sich nur verstehen, wenn man seinen Vorläufer betrachtet. Am 17. Februar legte Ashton der EAD-Arbeitsgruppe von Rat, Kommission und Mitgliedstaaten ein Konzept vor, das durchaus konsistent war und den Vorstellungen der Mitgliedstaaten nahekam. Die, daran muss erinnert werden, auch nach der Reform weiterhin die Herren der Außen- und Sicherheitspolitik sind.
Dass dieses erste Konzept nie das Licht der ministeriellen Beratungen erblickte, daran sind die Mitgliedstaaten selber schuld. Sie haben vorgeschrieben, dass die Hohe Vertreterin einen Vorschlag für den EAD nur mit Zustimmung der Kommission machen darf. Diesen Hebel nutzt die Kommission, ihre Pfründe zu sichern. So blockierte, wie Teilnehmer der Sitzung am 17.Februar berichten, die Generalsekretärin der Kommission, Catherine Day, die Vorschläge. Über Day sagen Diplomaten, dass sie keine sei, die man zur Feindin haben möchte. Noch sitzt die Kommission nicht nur an einem stabilen, sondern auch am längeren Hebel. Anders als Ashton steht Barroso nicht unter Zeitdruck. Sein Interesse ist es, möglichst wenig an politischer Zuständigkeit, Personal und Geld an den von ihm unabhängigen EAD abzugeben.
Der nächste Kampf
Barroso kann es durchaus recht sein, wenn Ashton nun mit einem Papier bei den Ministern aufläuft, in dem so unsinnige Ideen stehen wie etwa die, dass die EU-Botschafter auch Weisungen von der Kommission entgegennehmen müssen. Oder dass Botschafter nur mit Zustimmung der Kommission ernannt werden. Oder dass wesentliche Gelder der Außenpolitik unter der Kontrolle der Kommission bleiben. Als Spitze des Absurden aber hat die Idee in das Papier Eingang gefunden, die Entwicklungspolitik aufzuteilen: Die Kommission kriegt Afrika, der EAD Asien. Das sind alles keine Ideen Ashtons, sondern Ergebnisse der Interventionen der Kommission.
Dass Ashton sich dennoch mit diesem Papier vor die Minister traut, kann nur einen Grund haben: Sie will ihnen vor Augen führen, was passiert, wenn die Mitgliedstaaten sie im Regen stehen lassen. Wie Franziska Brantner sagt, ein Hilferuf, aber einer mit einem deutlich drohenden Unterton. Dass sie die Hilfe der Mitgliedstaaten braucht, liegt nach Ansicht eines führenden europäischen Politikers daran, dass sie ohne EAD "noch eine Dame ohne Unterleib" ist. Was heißen soll, dass ihr derzeit ein Apparat fehlt, der es mit der Kommission aufnehmen könnte.
Deren Macht und potentiell destruktive Kraft können nur die Mitgliedsländer zügeln. Es werde Zeit, dass die Staats- und Regierungschefs, die Ashton mit dieser gegenwärtig schwersten Aufgabe in der EU betraut haben, Barroso zügeln, sagen Diplomaten und Politiker, die mit den Verhandlungen vertraut sind. "Vor allem Merkel und Sarkozy" trügen als Chefs der größten Länder dafür auch die größte Verantwortung.
Hilfe für Ashton kommt derweil aus einer unerwarteten Ecke. Auf Initiative von Lambsdorff hat sich im Europaparlament ein fraktions- und länderübergreifender Kreis der "Freunde des EAD" gebildet, bei dem auch einige externe Experten mitarbeiten. Dieser Kreis bietet Ashton seinen Rat an - den sie inzwischen wohl auch nutzt. Vor allem aber könnten die Freunde des EAD die sichere Brücke sein, die Ashton ins Europäische Parlament braucht. Die Abgeordneten müssen bei der Errichtung des EAD zwar nur "gehört" werden. Aber wenn es um dessen Personalstatut und Finanzen geht, dann liegt die Entscheidung in den Händen des Parlaments. Das ist der nächste Kampf, der Ashton bevorsteht.