Während die Begeisterung über die Ergebnisse der Klimakonferenz in Paris groß ist, steigt der Ärger über die Ergebnisse einer anderen internationalen Verhandlung. Denn in der vergangenen Woche ist der Versuch der 32. Internationalen Rotkreuz/Rothalbmond-Konferenz in Genf kläglich gescheitert, den ständigen massiven Verletzungen des humanitären Völkerrechts Einhalt zu gebieten. Ein Resolutionsentwurf, der ein neues Verfahren zur besseren Durchsetzung dieses Rechts empfahl, wurde nicht angenommen und durch einen Vertagungsbeschluss ersetzt.
Da das Völkerrecht Kriege zwar verbietet, aber nicht verhindern kann, gibt es eine zweite rechtliche Verteidigungslinie gegen kriegerische Gewalt: Regeln, die bestimmte Handlungen in bewaffneten Konflikten verbieten, um noch Schlimmeres zu verhindern. Kampfhandlungen dürfen sich nur gegen die militärischen Anstrengungen des Gegners, nicht gegen die Zivilbevölkerung richten. Personen in der Hand des Gegners sind menschlich zu behandeln. Diese Regeln sind in den Genfer Konventionen von 1949 und ihren Zusatzprotokollen von 1977, in weiteren Verträgen und im völkerrechtlichen Gewohnheitsrecht fest verankert.
In den letzten Jahrzehnten hat es aber keinen bewaffneten Konflikt gegeben, bei dem nicht von der einen oder anderen Seite oder auch von beiden dieses humanitäre Völkerrecht verletzt, oft massiv missachtet wurde. Syrien und der Irak sind da die massivsten, aber nicht einzigen Beispiele. Die Leiden der Kriege werden darum noch unerträglicher, als sie ohnehin sind. Darum wird in der internationalen Gemeinschaft einhellig gepredigt, dass bessere Verfahren zur Durchsetzung des Rechts gefunden und praktiziert werden müssen.
Die alle vier Jahre stattfindenden Rotkreuz/Rothalbmond-Konferenzen vereinen die Vertragsparteien der Genfer Konventionen (heute praktisch alle Staaten) sowie die nationalen Rotkreuz/Rothalbmond-Gesellschaften. Hier wird ganz grundsätzlich darüber diskutiert, ob die Genfer Konventionen funktionieren. Dann werden Empfehlungen ausgesprochen.
Während der letzten Konferenz im Jahr 2011 wurden zum Beispiel Möglichkeiten, wie man Völkerrecht durchsetzen kann, debattiert. Dazu gehörten Überlegungen zur Einrichtung einer regelmäßig tagenden Staatenkonferenz, zu Schadenersatzansprüchen der Opfer von Verletzungen, zu Tatsachenfeststellung sowie zu einer systematischen Berichtspflicht von Staaten.
In diesem Sinne hatte die letzte Konferenz dann die Schweizer Bundesregierung und das Internationale Komitee vom Roten Kreuz aufgefordert, Möglichkeiten zur Verbesserung der Einhaltung der Konventionen zu prüfen. Vorschläge dazu sollten nun während der Konferenz in der vergangenen Woche unterbreitet werden.
Schweizer Regierung und IKRK lagen richtig, als sie davon ausgingen, dass solche Vorschläge nur dann zu effektiven Verbesserungen führen können, wenn sie eine breite Zustimmung finden. Deshalb wurde in mehreren Gesprächsrunden versucht, Widerstände ernst zu nehmen.
Das Ergebnis war dann im Oktober ein Vorschlag, für den man sich weitgehende Zustimmung erhoffte. Konzessionen an die Gegner einer klaren Kante bei der Durchsetzung des humanitären Völkerrechts gehörten dazu. Allerdings sollten alle Maßnahmen freiwillig sein. Das war eine wesentliche Bedingung für die Zustimmung der USA.
Die regelmäßige Staatenkonferenz als Herzstück des neuen Systems blieb erhalten. Schadenersatzansprüche und andere finanzielle Verpflichtungen wurden allerdings gar nicht erst eingeführt. Vorschläge für Tatsachenfeststellungsverfahren verschwanden im Laufe der Zeit aus den Dokumenten. Blieb das Berichtssystem.
Dem standen zwei Forderungen an das neue System entgegen: Das Verfahren sollte nicht "politisiert", die Debatten "kontextunabhängig" sein. Das geht nur, wenn die Berichte der Staaten von einer vertrauenswürdigen Institution anonymisiert und wenn die so gefilterten Informationen abstrakt diskutiert werden. Was zu einem diffusen Nebel aus Jargon und Ausweichargumenten führen würde.
Niemand dürfte zum Beispiel in einer Debatte den Vorwurf formulieren: "Staat A hat sich eines unzulässigen Angriffs auf die gegnerische Zivilbevölkerung schuldig gemacht". Zulässig wäre nur: "Es gibt eine Praxis von unzulässigen Angriffen auf die Zivilbevölkerung, die möglichst rasch abgestellt werden sollte." So wurde dem Berichtsverfahren die Wirkung genommen, die es in anderen Vertragssystemen durchaus besitzt. Für das Ziel einer wirksamen Durchsetzung des humanitären Völkerrechts war das Ergebnis nur nach dem Prinzip Hoffnung hinnehmbar. Internationale Erfahrung lehrt, dass Staatenkonferenzen eine eigene Dynamik entwickeln können und so Fortschritt entsteht.
Konnte ein so harmloser Mechanismus zu etwas, was den Namen "Durchsetzung" kaum verdient, auf ernsthaften Widerstand von Staaten stoßen, die sich darum sorgten, sie müssten sich für Rechtsverletzungen vor der Staatengemeinschaft rechtfertigen? Eigentlich kaum zu glauben, aber so war es. Russland und seine verbliebenen Freunde (Weißrussland, Kuba, Nicaragua, bis vor Kurzem Venezuela) legten mit Indien einen Gegenentwurf vor, der ausdrücklich alles beim Alten belassen wollte und auch die Staatenkonferenz ablehnte.
Etwas klarer und verbindlicher äußerte die Organisation für Islamische Zusammenarbeit ihre Ablehnung. In nächtlichen Verhandlungen stellte sich heraus, dass ein Kompromiss, der eine Annahme der Vorschläge im Konsenswege ermöglicht hätte, nicht zu erreichen war. Also abstimmen? Eine wirklich überzeugende Mehrheit schien nicht sicher. Eine knappe Mehrheit wäre eine Niederlage gewesen. So entschlossen sich die Befürworter des Projekts, weiteren Konsultationen bis zur Konferenz in vier Jahren zuzustimmen.
Immerhin zeigte sich eines: Wenn diese Verfahren zur Durchsetzung des Völkerrechts so vehement abgelehnt wurden, so werden sie offenbar gefürchtet und - auch in der harmlosen Form - ernst genommen. Aber welche Agenda steht hinter der jeweiligen Ablehnung?
Welche Agenda steht hinter der Ablehnung? Bei Russland, Indien, den islamischen Staaten?
Indien ist seit Jahrzehnten ein konsequenter Gegner der Fortentwicklung des humanitären Völkerrechts. Russland eigentlich nicht, die Verweigerungshaltung ist neu. Sollen für das Wiedererstarken Russlands nach der Implosion des Sowjetreiches militärische Optionen ohne Rücksicht auf die Völkerrechtsmäßigkeit ihrer Durchführung offengehalten werden? Gerade die Ukrainekrise und das Verfahren des Anschlusses der Krim an Russland erklären jedenfalls das mangelnde Interesse an Klärung von Tatsachen.
Undeutlich blieb die Agenda der islamischen Staaten. Fürchten sie eine Debatte über das Verhältnis von Islam und humanitärem Völkerrecht, obwohl es aus diesen Staaten ja klare Bekenntnisse zum humanitären Völkerrecht gibt?
Ausdrückliche Unterstützung für den Vorschlag kam von der EU und ihren Mitgliedstaaten, wobei sich Deutschland stark engagierte. Darüber hinaus natürlich von der Schweiz sowie von Norwegen, und Australien, Japan und Korea. Positiv waren die Vereinigten Staaten. Aber darüber hinaus fand man ausdrückliche Zustimmung nur bei einigen, wenigen Staaten: zum Beispiel Vietnam, Argentinien, Chile, Mali (dessen Regierung gerade von Europa an der Macht gehalten wird).
Ist die Durchsetzung des humanitären Völkerrechts also kein universales, sondern ein Projekt des "globalen Nordens" (ohne Russland), bei dem die allseits abgelehnte "humanitäre Intervention" droht? Das darf nicht sein. Der Schutz vor den Leiden des Krieges, für den die Durchsetzung des humanitären Völkerrechts unabdingbar ist, muss ein universales Projekt bleiben. Dieses Ziel ist am vergangenen Donnerstag in Genf auf der Strecke geblieben.
Der Autor ist emeritierter Professor für Völkerrecht an der Johann-Wolfgang Goethe-Universität in Frankfurt am Main.