Kurzfassung
Die gegenwärtigen Trends bei der Bevölkerungsentwicklung und der Weltwirtschaft sind mit beachtlichen CO2-Emission verbunden, die bei Gültigkeit des neuesten Stands der Klimaforschung bis 2010 eigentlich eine Emissionsreduktion von bis zu 14 Mrd. t CO2 erforderlich machen. Gemessen an dieser Dimension leistet die Umsetzung des Kyoto-Protokolls nur einen marginalen Beitrag zum Klimaschutz. Ein Scheitern der Konferenz von Bonn wäre somit keine Katastrophe, hätte aber eine gravierende negative Symbolwirkung auf die internationale Staatengemeinschaft. Dies wäre zu bedauern, da alle Rechnungen zeigen, dass sich eine globale Klimaschutzpolitik durchaus ökonomisch rechnet. Die Kosten einer unterlassenen Klimaschutzpolitik werden steigen. Angesichts der vielfach unterschätzten Kosteneffekte einer aktiven Klimaschutzpolitik ist aber unbedingt eine stärkere ökonomische Ausgestaltung der internationalen und nationalen Emissionsreduktionspolitik erforderlich. Kosten-Effizienz-Überlegungen verlangen vor allem eine Einbeziehung bevölkerungsreicher Entwicklungs- und Schwellenländer in ein Klimaschutzabkommen und das Abgehen vom Prinzip der bevor-zugten Durchführung von Reduktionsmaßnahmen im eigenen Land. Die Erfahrungen in den hoch entwickelten Industrienationen zeigen, dass sich die hohe Kapitalintensität solcher Volkswirtschaften als sehr restriktiv erweist und ein hohes wirtschaftliches Wachstum einer Emissionsreduktion im eigenen Land zumeist entgegensteht. Auch Deutschland wird bei hö-herem Wirtschaftswachstum seinen Selbstverpflichtungen nicht nachkommen können. Der Einsatz flexibler Instrumente ist dringend erforderlich.
These 1:Die zu bewältigende Reduktionsaufgabe wird in der Regel in ihrer Größenordnung nicht richtig wahrgenommen und darum hinsichtlich ihrer ökonomischen Implikati-onen unterschätzt.
Die Implikationen einer globalen Klimaschutzpolitik werden in der Regel unterschätzt. Grob geschätzt hätten z.B. - falls die IPCC-Rechnungen zutreffen und eine Konzentrationsobergrenze von 550 ppmv als Ziel gewählt wird - die globalen CO2-Emissionen, bezogen auf 1990, bis zum Jahr 2000 bereits um 10 Prozent zurück gefahren werden müssen. Bis 2010 hätten es rd. 20 Prozent und bis 2020 etwa 30 Prozent weniger Emissionen sein müssen. Da sich aufgrund defizitärer Klimaschutzpolitik in 2000 global jedoch bereits ein CO2-Emissionsvolumen von über 24 Mrd. t ergab, hat sich - jetzt bezogen auf 2000 - die globale Reduktionsaufgabe samt ihrer zeitlichen Abfolge beachtlich verschärft. Um im tolerablen Temperaturfenster zu bleiben, müssten nun - bezogen auf das Emissionsvolumen in 2000 - bis 2010 etwa 24 vH und bis 2020 etwa 33 vH der globalen Emissionen reduziert werden. Das wären unter der restriktiven Voraussetzung, dass kein weiterer Emissionsanstieg erfolgt, rein rechnerisch bis 2010 global fast 6 Mrd. t weniger CO2. Bei Fortschreibung des erkennbaren Trends der Weltenergieversorgung, insbesondere angesichts des zu erwartenden weiteren An-stiegs der Weltbevölkerung sowie einer jahresdurchschnittlichen Wachstumsrate der Weltwirtschaft von ca. 3,1 vH, werden laut IEA-Prognosen die jährlichen energiebedingten CO2-Emissionen bis 2010 jedoch auf ca. 31 Mrd. t CO2 anwachsen. Falls nichts geschieht, steigt der Handlungsbedarf bis dahin somit auf ein Reduktionsvolumen von rd. 14 Mrd. t CO2 an. Gemessen an dieser Aufgabe kann man die Reduktionsfestlegungen des Kyoto-Protokolls, die knapp 0,8 Mrd. t CO2-Äquivalent ausmachen, eigentlich vergessen. Die in Kyoto ausgehandelte Reduktionsrate der Annex-I-Staaten von mindestens 5 Prozent (bezogen auf 1990) wird somit nicht ausreichen wird, um die erforderliche globale Reduktionsaufgabe auch nur eini-germaßen zu bewältigen. Mit anderen Worten: Mittels des Kyoto-Protokolls hätte der Anstieg der CO2-Konzentration in der Erdatmosphäre noch nicht gestoppt werden können. Bedeutsam ist darum primär die negative Signalwirkung, die von einem endgültigen Scheitern der bevorstehenden Bonner Klimakonferenz ausgehen kann. Insofern steht fest, dass ein weiterer Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur mit größter Wahrscheinlichkeit nicht mehr vermieden werden kann und die Klimaschutzpolitik von morgen auch eine Politik der Milderung der Folgekosten eines nicht mehr voll aufzuhaltenden Treibhauseffektes sein wird. Plakativ zusammengefasst verlangt die künftige globale Klimaschutzpolitik nicht nur die Reduktion der Treibhausgasemissionen, sondern auch den Bau von Dämmen.
Weiter schält sich die Erkenntnis durch, dass ohne Einbeziehung der Nicht-Annex-I-Staaten in einen Verpflichtungskatalog - was noch nicht Reduktion, aber Deckelung der Emissionen dieser Staaten heißen wird - kein erfolgreicher globaler Klimaschutz betrieben werden muß.
These 2:Die Kosten des notwendigen Klimaschutzes werden zumeist deutlich unterschätzt. Die meisten Konzepte der bisherigen Klimaschutzpolitik orientieren sich nicht am Kriterium schneller und kosteneffizienter Reduktionserfolge. An die Stelle ökonomi-scher Überlegungen treten vielfach Gerechtigkeitsvorstellungen. Die sich hieraus ergebende besondere Verpflichtung der Industrienationen wird diesen in der Regel mit der Hoffnung auf temporäre Wettbewerbsvorteile schmackhaft gemacht.
Um an der Klimaschutzfront echte Erfolge zu erzielen, sind eine umfassende Dekarbonisie-rung der Energieerzeugung sowie eine drastische Absenkung der spezifischen Emissionen je Produkteinheit erforderlich. Da auf der Basis unserer heutigen Kenntnisse vom Energiebedarf sowie den Möglichkeiten einer CO2-freien Energieerzeugung diese beiden Strategien lang-fristig nicht ausreichen werden, muß auf Dauer auch über eine Änderung der Konsum-Stile nachgedacht werden. Auf alle Fälle wird die notwendige CO2-Reduktion mit gravierenden ökonomischen Implikationen (etwa Kosten- und Preiseffekte oder Verteilungs- und Wachstumseffekte) verbunden sein.
Die Kostenschätzungen bzw. die Analysen der ökonomischen Implikationen einer Klima-schutzpolitik sind - methodisch gesehen - ein Schwachpunkt des IPPC-Berichts. Dies liegt an der Materie und ist u.a. darauf zurückzuführen, dass überzeugende Machbarkeitsanalysen in den meisten Staaten (auch in Deutschland) fehlen und eine wissenschaftlich befriedigende Analyse der Implikationen bestimmter Maßnahmen für den internationalen Handel bzw. das Wirtschaftswachstum der Industrienationen bzw. Entwicklungsländer bis jetzt nicht existiert. Sicher ist nur, dass die Kosten einer Klimaschutzpolitik entscheidend von der angestrebten CO2-Konzentrationsobergrenze in der Erdatmosphäre und den sektoralen und räumlichen Ansatzpunkten der Reduktionspolitik abhängen. Der IPCC-Bericht geht z.B. bei Zielkonzentrationen für CO2 in der Erdatmosphäre zwischen 550 bis 750 ppmv in den nächsten Jahren von einem moderaten, bei Werten zwischen 450 und 550 ppmv hingegen von einem drastischen Anstieg aus.
In Bereichen mit überalterter Kapitalstruktur und überdurchschnittlichen Emissionskoeffi-zienten je Produkteinheit können Reduktionsmaßnahmen im Einzelfall auch mit Gewinnen verbunden sein, mehrheitlich werden sie aber Geld kosten. Die Kostenschätzungen des IPPC-Berichts streuen stark und liegen zwischen 0,2 und 2 Prozent des Bruttoinlandprodukts. Das wären für Deutschland zwischen 8 und 80 Mrd. Mark. So würde z.B. die Ausschöpfung des technisch möglichen Emissionsminderungspotentials im Niedertemperaturbereich in Deutschland deutlich über 500 Mrd. Mark erfordern.
Insgesamt ist zu beachten, dass die Grenzvermeidungskosten erfahrungsgemäß in Abhängigkeit vom jeweiligen Reduktionserfolg überproportional steigen. Angesichts der Größenordnung sowie der Zeitbedarfe einer globalen Klimaschutzpolitik sollte dort reduziert werden, wo schnell und kosteneffizient große Erfolge erzielt werden können. Das sind Nationen bzw. Bereiche, in denen- der spezifische Energieverbrauch im Vergleich zu technisch möglichen Verbrauchswerten extrem hoch ist,- die Altersstruktur des Realkapitals einen hohen Reinvestitionsbedarf erkennen läßt,- hohe wirtschaftliche Wachstumsraten eine beachtliche Investitionstätigkeit mit der Chan-ce der Implementierung neuester Techniken erwarten lassen und- aufgrund hoher Bevölkerungs-, Beschäftigten-oder Produktionszahlen beachtliche Emissionsmengeneffekte eintreten können.Die gegenwärtig verbreitete Neigung, vor allem die Industrienationen zu Reduktionsmaß-nahmen zu verpflichten, mag zwar gewissen Gerechtigkeitsvorstellungen folgen, ist gemessen an diesen Kriterien nicht kosteneffizient. Das gilt auch für die EU-interne Lastenaufteilung, gemäß der Deutschland rd. drei Viertel der EU-Reduktionszusage zu erfüllen hat.Die Erfahrungen in Deutschland zeigen, dass gravierende Emissionsreduktionen in der Regel nur dann gelingen, wenn es zu unterdurchschnittlichen Wachstumsraten und/oder großen (sektoralen und regionalen) Strukturänderungen kommt. So basieren z.B. beim CO2 rd. zwei Drittel des deutschen Reduktionserfolges der Jahre 1991 bis 1998 auf einem unterdurch-schnittlichen Wachstumspfad und einem teilweise beachtlichen Struktureffekt, der vor allem die ostdeutschen Bundesländer traf. Beides war jedoch mit einer Freisetzung von Arbeits-kräften verbunden. Die Steigerung der Energieeffizienz ist in der Regel ein langwieriger und teurer Weg. Jetzt versteht man, warum vor allem die sog. Umbrellastaaten (etwa USA, Kanada, Japan, Norwegen, Australien und Rußland) in Den Haag bremsten bzw. viele Ökonomen immer noch hoffen, dass die Klimaforscher sich möglicherweise doch noch irren. Leider schmilzt das Fundament für eine solche Hoffnung kontinuierlich dahin. Insgesamt ist aber feststellbar, dass die Umbrellastaaten stärker die ökonomische, die EU-Staaten hingegen eher die ökologische Position einer Klimaschutzpolitik betonen.Auch zeitliche Restriktionen werden deutlich, die in der aktuellen Diskussion häufig ver-nachlässigt werden. Volkswirtschaften mit hoher Kapitalintensität und Langlebigkeit ihrer Anlagen, einer damit verbundenen Sektoralprägung bzw. mittelfristigen Bestimmtheit ihrer Energie- und CO2-Intensität lassen sich nämlich kurz- oder mittelfristig ohne gravierende Entwertung ihres Kapitalbestandes nur sehr schwer auf einen klimafreundlichen Kurs bringen. Ganz pauschal kann man darum sagen, dass sich in den meisten OECD-Staaten eine größere Anpassungsflexibilität erst nach 2020 einstellen wird. Schnelle Reduktionserfolg sind dort, es sei denn, man nähme einen Wachstumseinbruch in Kauf, nur schwer realisierbar.Vielfach trifft man auf die These, eine strikte Klimaschutzpolitik induziere technischen Fortschritt und sei darum eine Chance für die Etablierung neuer Märkte bzw. schaffe First-Mover-Vorteile. Dabei wird unterstellt, ein strikter Klimaschutz bzw. eine Verteuerung des Energieeinsatzes treibe die Unternehmen mit der Preis- und Kostenpeitsche auf die Suche nach immer neuen technischen Möglichkeiten. Dies ist, was die Grundaussage betrifft, sicherlich richtig, aber doch sehr spekulativ und darum im Rahmen der Ausgestaltung einer Politikkonzeption kaum kalkulierbar. Hier werden Rechnungen durch Hoffnungen ersetzt, und es wird auch übersehen, dass sich neues Wissen heute weltweit schnell verbreitet.
These 3: Trotzdem erscheint eine Klimaschutzpolitik (global) ökonomisch gerechtfertigt.
Der IPPC-Bericht unternimmt unter anderem den Versuch, die Kosten eines unterlassenen Klimaschutzes mit den Kosten eines aktiven Klimaschutzes zu vergleichen. Die Abschätzung der erstgenannten Kosten ist mit gravierenden Problemen und Werturteilen verbunden. Dies gilt vor allem für Rechnungen, die über einen Zeitraum von 10 bis 20 Jahren hinausgehen. Besondere Probleme bereitet das zeitliche und räumliche Auseinanderfallen von Nutznießern und Kostenträgern eines globalen Klimaschutzes und das Herunterrechnen der Wohlfahrtseffekte auf die Gegenwart. Trotz dieser Schwierigkeiten spricht jedoch vieles dafür, dass die Grenzkosten eines unterlassenen Klimaschutzes - insbesondere wenn man von einem Existenzrecht von Staaten per se ausgeht - noch deutlich über den Grenzkosten eines aktiven Klimaschutzes liegen. Insofern kann man davon ausgehen, dass sich globale Klimaschutzpolitik auch ökonomisch rechnet. Dies trifft vor allem dann zu, wenn kosteneffiziente Reduktions-maßnahmen betrieben werden.
These 4: Unter globalen Aspekten kommt dem Energieverbrauch bzw. der Energiepolitik der USA besondere Bedeutung zu. Letztere ist durch klimaschutzpolitisch kontra-produktive Preisinterventionen geprägt, die notwendige Preiserhöhungen abblocken, mit einer echten Liberalisierung nicht vereinbar ist und bestehende Engpaßsituationen verschärfen.
Die USA lagen 1999 mit einem Primärenergieverbrauch von 11,4 t SKE (Deutschland 5,4) an der Weltspitze, beim Primärenergieverbrauch je Einheit Bruttoinlandprodukt war es Russland mit 916 kg SKE pro 1.000 US-$ (Deutschland 264, USA 394). Knapp 26 vH des globalen Primärenergieverbrauchs entfielen 1999 auf die USA, 7,1 vH auf Russland (3,9 vH auf Deutschland). Ende der neunziger Jahre konzentrierten sich fast 28 vH des Weltstrom-verbrauchs auf die USA. Die energiebedingten CO2-Emissionen der USA stiegen von 1990 bis 1997 jährlich um etwa 1,4 vH und lagen damit um über 10 vH über dem Niveau von 1990. Trotzdem kam es in den USA, vor allem bedingt durch den Spitzenstromverbrauch in den Sommer- und Wintermonaten, zu Engpässen in der Stromversorgung. Primär verantwortlich hierfür waren staatliche Regulierungsmaßnahmen bei den Strompreisen, die diese drückten und damit auch die Investitionsbereitschaft der Kraftwerksbetreiber bremsten. Hinzu traten Investitionsblockaden aufgrund von Einsprüchen beim Bau von Überlandleitungen bzw. neu-en Kraftwerken. Prognosen gehen davon aus, dass die Stromnachfrage in den USA in den nächsten 20 Jahren um etwa 45 vH steigen wird und die Engpasssituationen zunehmen werden. Der amerikanische Präsident reagierte im Mai dieses Jahres hierauf mit einem Programm, welches eindeutig auf eine Ausweitung des Energieangebots setzt und diese Ange-botspolitik um spezielle Förderprogramme zur Durchsetzung sog. sauberer Energieerzeugung ergänzt. Dahinter steht letztlich eine Politik, die die heimische Kohle begünstigen und die Verbraucher vor Preissteigerungen schützen will. Die Durchsetzung der US-Kyoto-Vereinbarung hätte nämlich Preissteigerungen bei den Energieträgern zwischen 20 und 40 Prozent zur Folge. Sie erscheinen vielen US-Politikern als nicht durchsetzbar.
I>Vieles spricht dafür, dass Deutschland seine von der früheren Bundesregierung ins Spiel gebrachte und von der jetzigen Regierung ohne Einschränkungen übernommene Selbstverpflichtung, bis 2005 seine auf 1990 bezogenen CO2-Emissionen um 25 vH zurückzufahren, nicht erfüllen kann. Dies gilt vor allem dann, wenn ein wirt-schaftliches Wachstum von mehr als 2,5 vH realisiert werden soll. Dann ist selbst die deutsche Selbstverpflichtung innerhalb der EU für 2008-2012 in Gefahr, was wiederum die EU-Zusage von Kyoto in Frage stellen würde.
Die künftigen CO2-Emissionen Deutschlands werden in starkem Maße vom künftigen wirt-schaftlichen Wachstum bestimmt. Insbesondere die Verkehrsemissionen hängen von dieser Größe ab. Will man einen dauerhaften Abbau der Arbeitslosigkeit sowie ein Mindesteinnah-mevolumen staatlicher Einnahmen für die Erfüllung schwer zu vermeidender öffentlicher Ausgaben, ist man jedoch auf jahresdurchschnittliche Wachstumsraten von über 2,5 vH an-gewiesen. Die jetzige Ökosteuer ist klimaschutzpolitisch stumpf und muß eher als staatliches Einnahmeinstrument mit diffusen Verteilungseffekten und überschätzten Beschäftigungswirkungen angesehen werden. Ihre Transformation in eine hart greifende Emissionssteuer wäre bei realistischer Betrachtung mit beachtlichen Preiseffekten und einem negativen Wachstums-effekt verbunden. Die Dekarbonisierung stößt unter Wirtschaftlichkeitsaspekten an Grenzen. Zur geplanten Verdoppelung des Anteils regenerativer Energieträger an der Stromerzeugung bis 2010 wird man mit größter Wahrscheinlichkeit Subventionen bis zu 8 bis 10 Mrd. Mark pro Jahr aufbringen müssen.