Von Lutz Hachmeister, Kai Burkhardt, Claudia Huber, Gisela Schmalz, Stephan Weichert

ARD und ZDF in der Krise: Zur Änderung des Rundfunk-Staatsvertrags wird heiß über Medienpolitik debattiert. Wo liegt die Zukunft der öffentlich-rechtlichen Sender? Und welche Rolle spielen dabei die Presseverleger?

Im Oktober 2008 wollen die Ministerpräsidenten Änderungen zum Rundfunk-Staatsvertrag verabschieden, über die sich im am 12. Juni verständigt haben. Bis dahin soll es, nach den heftigen Auseinandersetzungen zwischen ARD, ZDF, den Privatsendern und Presseverlegern, weitere Anhörungen und Konsultationen der Medienindustrie geben.

Das unabhängige Institut für Medien- und Kommunikationspolitik (IfM) mit Sitz in Berlin, geleitet von dem Medienforscher und Publizisten Lutz Hachmeister, hat für die SZ dazu eine grundsätzliche Stellungnahme verfasst. Das IfM wird sowohl von öffentlich-rechtlichen wie privaten Medienunternehmen gefördert.

Verstaubtes Regelwerk

1. Einstweilen sind die Kontrahenten schlachtenmüde nach den schrillen medienpolitischen Auseinandersetzungen, die sich um die Frage "Was darf der öffentlich-rechtliche Rundfunk im Internet?" rankten. Es ging um ein Regelungswerk, das schon sprachlich Furcht erregt - um den "12. Rundfunkänderungsstaatsvertrag".

Die Ministerpräsidenten einigten sich immerhin auf einen Entwurf. Doch schon der Leitbegriff ist antiquiert: "Rundfunk" wird als medienpolitisches Ordnungsfeld bald so bedeutsam sein wie die Verwaltung der illyrischen Provinzen im 19. Jahrhundert. Mit immer hektischeren Anbauten an den ursprünglichen "Rundfunkstaatsvertrag" von 1991 ist fast nichts mehr zu regeln.

Je undurchsichtiger die juristischen Formeln, umso eher werden sie in der Praxis umgangen. Zur Scheinberuhigung sind einige Placebos an die lautstärksten Beschwerdeführer verteilt worden. Die Akteure der deutschen Medienpolitik, im wesentlichen Ministerialbeamte, wackere Verbandsvertreter und Landesmedienaufseher, haben sich in ihren Rückspiegelbegriffen verfangen.

Die Kampfvokabel "Elektronische Presse", von manchen Zeitungs- und Zeitschriftenverlegern mit Heureka-Gestus spät ins Feld geführt, klingt nicht nur wie ein Gerät aus der Schnellreinigung, sie hat auch mit der Wirklichkeit der globalen elektronischen Kommunikation nichts zu tun. Das Internet ist nicht einfach ein zusätzliches Medium. Es deutet alle anderen (Massen-)Medien um, definiert deren Form und publizistische Wirkung neu und bindet sie an den beschleunigten weltweiten Handel an.

Dies heißt ja nicht, dass die mit Presse- und Rundfunkrecht verbundenen Freiheits- und Ordnungsvorstellungen sämtlich überrollt würden. Aber eine moderne Medienpolitik für das 21. Jahrhundert muss sich durch den Wirklichkeitsbezug ihrer Begriffe auszeichnen, durch realistische Ordnungsvorstellungen jenseits von technologisch längst überholten Kleinteiligkeiten.

Bürger und Kommunikationsindustrie brauchen einen neuen, aufgeräumten Medien-Staatsvertrag, der das Nötige und Wesentliche regelt, und alles Weitere zur Verhandlung an den Markt und wenige, dafür satisfaktionsfähige Institutionen überweist.

Medienrecht ist reformbedüftig

2. "Die Ausrichtung des Medienrechts am Modell der Rundfunkregulierung", so hat es der Frankfurter Professor für Öffentliches Recht, Thomas Vesting, in dankenswerter Klarheit formuliert, "dürfte langfristig gesehen ein Auslaufmodell sein".

Das habe seine Gründe nicht so sehr in einem 'neoliberalen' Europarecht; es sei vielmehr die Erfindung des Computers, "die das Medienrecht umkrempelt und noch weiter umkrempeln" werde. Computer und World Wide Web "kassieren", so Vesting, alle anderen Medien(-vorstellungen). Diese Erkenntnis ist unangenehm. Die Medienpolitiker versuchen sich daran mit immer neuen Parzellierungen und Ad-hoc-Reaktionen vorbei zu mogeln.

So wird die Kompliziertheit von Medienpolitik und Medienrecht in Deutschland inzwischen nur noch vom Steuerrecht übertroffen. Neben die jeweiligen "Rundfunkänderungsstaatsverträge" und das allgemeine Kartellrecht sind noch der "Jugendmedienschutz-Staatsvertrag", das Telekommunikationsgesetz (TKG) und das vor allem auf das Internet bezogene "Telemediengesetz" (TMG), getreten, dazu kommen zahlreiche Einzelgremien mit Abkürzungen wie KEF, KEK, ZAK, ALM oder KJM, die Landesmedien- und -pressegesetze, die Rundfunk- und Fernsehräte.

"Das alles wirkt auf den ersten Blick recht pompös", sagt Vesting, "bleibt bei genauerer Betrachtung aber doch sehr vage". Das deutsche Medienrecht neigt dazu, auch einsichtige Modelle aus dem Ausland so zu verwirren, dass sie niemand mehr nachvollziehen kann, so den britischen Public Value Test, in Deutschland auch "Drei-Stufen-Test" genannt.

Diese Prüfung für neue Angebote des öffentlich-rechtlichen Systems interpretiert mittlerweile jeder anders, bis hin zu einem (nicht satirisch gemeinten) "Sieben-Stufen-Plan" der Medienprofessoren Holznagel und Siebenhaar. Gedroht wird mit weiteren Arbeitsbeschaffungs-Maßnahmen für "Experten": mit einer "Stiftung Medientest", als ginge es um Fahrräder oder Gesichtscremes, und einem modischeren "Centrum Public Value".

Der niedersächsische Ministerpräsident Christian Wulff hatte Recht, als er kurzzeitig ankündigte, sich dem 12. "RÄStV" zu verweigern. Nicht einmal der 10. dieser Änderungsverträge, so hatte sich Wulf beklagt, sei von den Länderparlamenten ratifiziert.

An der Qualität der Gesetzestexte war vom Parlamentarischen Dienst des Niedersächsischen Landtages deutliche Kritik geübt worden. Was Wulf von dem nun verabschiedeten Kompromiss hält, ist bislang nicht bekannt geworden.

Zwischen Bund und Land

3. Nach dem späten Import des britisch-amerikanischen Verständnisses von Kommunikationsfreiheit ist die Allianz zwischen Länder-Medienpolitik und Bundesverfassungsgericht 1961 etabliert worden - mit dem ersten "Fernsehurteil" des Bundesverfassungsgerichtes.

Seither ist das Verfassungsgericht so etwas wie die begründende Letztinstanz der deutschen Medienregulierung. Dass Rundfunk fast ausschließlich "Ländersache" wurde, als Gegenmodell zu den Propaganda-Vorstellungen der Adenauer-Regierung, hat sicherlich eine relative Unabhängigkeit von Hörfunk und Fernsehen heilsam gefördert, als es noch um den alten "Rundfunk" ging.

Doch das auch politisch gegen Adenauer gerichtete Urteil hatte einige merkwürdige Effekte. So amtiert Rheinland-Pfalz seit der Gründung des ZDF als Hüter der Länder-Rundfunkpolitik, bis hin zur in Mainz angesiedelten "Rundfunkkommission der Länder", die von einem Referat der pfälzischen Staatskanzlei betrieben wird.

Diese Nebenbei-Medienpolitik wirkt putzig - angesichts der neuen Wissenskonzerne (Google), internationalen Korporationen (wie News Corp., Time Warner, Disney) und der europäischen Regulierungsebene. Sie führt zu immer wieder monierten Schwerfälligkeiten, zu Kompetenzwirrwarr und bürokratischer Beschäftigungstherapie.

Mit den Landesmedienanstalten wurde für die Rahmenregelungen und die Aufsicht über den Privatfunk die föderale Medienpolitik noch einmal reaktiviert. Dies mag als "Standortpolitik" eine Zeitlang nützlich gewesen sein. Heute aber, nachdem der Rundfunkmarkt gesättigt und etabliert ist, sind die Voraussetzungen für eine solche Aufsichtsstruktur entfallen.

Die Alternative ist kein starrer "Zentralismus", sondern eine kenntlichere und effizientere Organisation in Bund-/Länder-Trägerschaft - selbst die kantonalstolze Schweiz hat mit der BAKOM ihre nationale Medienaufsicht. Regionale Einrichtungen könnten als Förder- und Beratungsinstitutionen weiter bestehen.

Ganz unabhängig von der unbestrittenen Fachkompetenz einiger Einzelpersonen in der Szenerie der "Medienwächter", wirkt das graue Establishment der Regulierer heute als "Sinnsperre" (Norbert Elias) für eine Medienpolitik, die dem Internet-Zeitalter angemessen und damit für neue Nutzergenerationen verständlich ist.

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