Bundesnachrichtendienst: BND-Gesetz stellt Regierung vor eine große Herausforderung

Der BND schrieb seine Abhörregeln immer selbst - bis das Verfassungsgericht einschritt. Nun braucht es ein Gesetz, für das es auf der Welt kein Vorbild gibt.

Für Liebesgeflüster hat man beim Bundesnachrichtendienst in Pullach ganz besonders sensible Antennen. Um das zu beweisen, legten die Spione unlängst vor dem Bundesverfassungsgericht ihre Dienstvorschrift "Sigint" vor, das steht für "Signals Intelligence", elektronische Informationsbeschaffung. Sie besagt, dass die deutschen Abhörer nicht ausschalten müssen, wenn jemand "Schatz, ich liebe dich" am Telefon sagt. Aber sobald es im Gespräch über eine "Liebesbeziehung" geht oder "sexualbezogenen Inhalt", dann schon.

Es sind Regeln zum Schutz der Intimsphäre, der BND soll im Einzelfall abwägen, auch auf "Detailtiefe und Dauer" eines Dialogs kommt es an. Dabei gilt: Nicht alles, was sexuell ist, ist schon wirklich intim. So steht es in der 72 Seiten starken Schrift. Bloße "sexuelle Prahlereien" würden nicht unter den absoluten Schutz der Menschenwürde nach Artikel 1 des Grundgesetzes fallen. Mit anderen Worten: mithören erlaubt.

Für Vertreter der Staatsgewalt gilt überall das Grundgesetz, urteilte Karlsruhe

Es sind Dos and Don'ts, die sich der BND selbst gegeben hat. Die jüngste Fassung ist von vergangenem März, teils orientiert sie sich an älterer Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, teils an den eigenen Überzeugungen des Dienstes. Damit wollen die BND-Lauscher zeigen, dass sie bereits heute nicht ohne Grenzen arbeiten. Darüber hinaus aber sehen die Agenten sich nicht an die Grundrechte gebunden, man agiere schließlich im Ausland.

Solche internen Richtlinien seien völlig unzureichend, urteilten die Richterinnen und Richter des Bundesverfassungsgerichts nun am 19. Mai, es war eines der spektakulärsten Urteile der jüngeren deutschen Rechtsgeschichte. Es ging um Grundsätzliches: Vertreter der deutschen Staatsgewalt müssten, wo immer sie sich auf dem Globus bewegen, stets das sprichwörtliche Grundgesetz unterm Arm tragen. Das heißt, nicht nur Liebesgeflüster, sondern zum Beispiel auch die vertrauliche Kommunikation von Rechtsanwälten und Journalistinnen respektieren, so mahnten die Richter an.

Kaum lag die schriftliche Begründung vor, da beugten sich Regierungsjuristen über jeden Halbsatz und jede Randnummer. Das Urteil hat das ungestörte und ungeregelte Abhören von Ausländern beendet, eine jahrzehntelange Praxis. Karlsruhe verlangt, dass diese nicht mehr länger einfach zum "Abschuss freigegeben" sind, wie es ein BND-Mann im NSA-Untersuchungsausschuss einmal sagte. Bis heute ärgern sie sich im Kanzleramt und beim BND über diesen Satz. Er habe "sehr viel Schaden" angerichtet. Dabei beschrieb er die bisher geltende Praxis ganz gut.

Regierung und Parlament stehen vor einer großen Herausforderung: die weltweite Abhörpraxis im Kern zu erhalten - was auch das Gericht so sieht -, sie aber zugleich mit rechtsstaatlichen Sicherungen und nachvollziehbaren Begründungen zu versehen. In keinem Land gibt es eine wirklich detaillierte gesetzliche Regelung, keine Paragrafen, die man sich einfach zum Vorbild nehmen könnte. Das Karlsruher Gericht verlangt vielmehr, dass Deutschland nun selbst zu diesem Vorbild wird.

Journalisten und Rechtsanwälte stehen unter besonderem Schutz

Wie komplex die jetzt anstehende Aufgabe ist, anerkennen auch die Richter. So ließen sie eine großzügige Übergangsregelung, das neue Gesetz muss erst Ende 2021 in Kraft treten. Dennoch haben die Arbeiten bereits begonnen, Juristen aus der für die Geheimdienste zuständigen Abteilung 7 des Kanzleramtes und aus der in Pullach bei München ansässigen BND-Abhörabteilung "Technische Aufklärung" sitzen bereits beieinander. Tatsächlich begannen sie schon vor dem Urteil, denn bereits nach der mündlichen Verhandlung im Januar ahnte die Regierung, dass es zu gravierenden Änderungen kommen würde.

Noch wird das Urteil in Berlin analysiert, es ist eine langwierige Arbeit, denn das Verfassungsgericht hat äußerst präzise Vorgaben gemacht. "Detailverliebt" ist ein Wort, dass Regierungsjuristen auffallend oft benutzen. Einerseits macht dies den Spielraum eng, was aber aus Sicht des Kanzleramtes auch ein Vorteil bei der Formulierung des neuen Gesetzes sein kann. Schließlich haben die Richter Punkt für Punkt festgelegt, was künftig an Abwägung und Kontrolle erforderlich ist. Aber auch, was weiter erlaubt sein soll.

Das bisher ziemlich knappe BND-Gesetz jedenfalls, so viel steht fest, wird künftig länger werden. Was der Dienst zu welchem Zweck tut, muss nach den Vorgaben des Gerichts klar geregelt werden. In der Regierung gibt es Überlegungen, Formulierungen, die sich bisher nur in der internen Dienstvorschrift Sigint befinden, in das Gesetz zu übernehmen. Grundrechte sind immer zu beachten, dies kommt nun als neues Prinzip hinzu. Oft wird man trotzdem abhören können. Aber immer wird man abwägen müssen, ob die Maßnahme nötig ist, um "Gefahren für die innere oder äußere Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland erkennen und diesen begegnen zu können" oder "die Handlungsfähigkeit" der Republik zu "wahren". Der BND muss sich also mehr anstrengen als bisher.

Und da die Pressefreiheit ohne den Schutz von Informanten leerlaufen würde, darauf hatten die Karlsruher Richter besonders hingewiesen, ist "ein gezieltes Eindringen in solche schutzwürdige Vertraulichkeitsbeziehungen" von Journalisten künftig nur noch mit besonders gewichtiger Begründung erlaubt. In der Bundesregierung wird dies so interpretiert, dass der BND demnächst eine Art Positivliste erstellen müsse - mit Namen von Reportern, E-Mail-Endungen wie etwa @bbc.co.uk oder @cnn.com oder bekannten Telefonnummern von Reportern. Sie wird man bei der Überwachung großer Datenströme künftig gezielt aussparen. Wie eine solche Liste gelingen soll und welche Namen darauf kommen sollen, das ist offen.

Gleichzeitig will die Regierung aber erreichen, dass die Arbeit möglichst wenig eingeschränkt wird - was zu den größten Herausforderungen gehört. Denn Abhören ist ein Massengeschäft, sechsstellig ist allein die Anzahl der eingesetzten Suchbegriffe. Mal sind es E-Mail-Adressen, Handynummern, Gerätekennungen oder etwa die Namen von Chemikalien, mit denen sich Bomben bauen lassen. Riesige Datenmengen werden nach ihnen durchsucht, fast 50 Prozent aller vom BND generierten Meldungen stammen aus der Technischen Aufklärung. Die Regierung will, dass nicht nur die Arbeit möglichst wenig eingeschränkt wird, sondern auch die "Kaltstartfähigkeit" erhalten bleibt. So nennt der Dienst die Methode, in einer neu aufgetauchten Krise möglichst schnell Informationen zu beschaffen - wie zuletzt beim Corona-Ausbruch im chinesischen Wuhan.

Die Sorge ist groß, dass Partnerdienste verschreckt werden könnten

Und schließlich muss ein Weg gefunden werden, der die Zusammenarbeit mit den ausländischen Partnern, allen voran der NSA ermöglicht. Etliche der vom BND in seinen Lauschstationen verwendeten Suchbegriffe stammen von dem US-Abhörgiganten. In Bad Aibling im Voralpenland lieferten die Freunde zeitweilig bis zu vier Mal am Tag neue Namen und Nummern an. Das Verfassungsgericht aber will, dass eine Instanz "mit gleichsam richterlicher Unabhängigkeit" künftig sorgsam darüber wacht. Bisher verweigerte der BND dies stets unter Hinweis auf die Regeln des Geheimdienstgeschäfts. Es stehe dem BND nicht zu, die Geheimnisse einer "dritten Partei", also eines Geheimdienst-Partners, zu offenbaren.

Die Sorge ist nun groß, dass dies Partnerdienste verschrecken könnte. Etliche von ihnen haben sich schon neugierig erkundigt, was das Urteil jetzt genau bedeute. In der Regierung, aber vor allem auch im BND wird befürchtet, dass zumindest einige keine Lust darauf haben, dass ihre Methoden und vor allem ihre Suchbegriffe künftig von einer unabhängigen Instanz mitgelesen werden.

Die BND-Kontrolleure sollen unabhängig sein, aber Partner wie die NSA nicht verschrecken

Hier ist Karlsruhe hart, und hier steht nun politisch der größte Einschnitt bevor. Der Regierung muss ein Spagat gelingen. Einerseits müssen die künftigen Kontrolleure mit so viel Unabhängigkeit ausgestattet sein wie Richter. Darauf besteht Karlsruhe. Andererseits will die Bundesregierung sie so tief in die Exekutive einbinden, dass es NSA und Co. nicht angst und bange wird vor allzu viel Offenheit.

Ein Einblick in alle Strukturen des BND, einschließlich aller Daten: Das hatte bisher noch keine der verschiedenen politischen und juristischen Instanzen, die mal mehr, mal weniger in die Arbeit des BND hineinschauen dürfen. Sogar die Personalstärke gibt das Gericht vor, mindestens 35 Mitarbeiter soll die neu zu schaffende Kontrollinstanz haben. Und es müssen hauptamtliche Personen sein. Das bisher tätige Unabhängige Gremium, bestehend aus drei Juristen unter dem Vorsitz des BGH-Richters Josef Hoch, wird also nicht ausreichen, aber seine Struktur könnte erweitert werden. Im Verfahren in Karlsruhe trug ein Beamter der Investigatory Powers Commissioner's Office vor, wie das in Großbritannien funktioniert. Das Kanzleramt holt jetzt weitergehende Informationen zum britischen Verfahren ein.

Trotz der langen Übergangsfrist für das neue Gesetz soll es nach dem Willen der Regierung schnell gehen, so hat der Kanzleramtsminister Helge Braun (CDU) es dem Redaktionsnetzwerk Deutschland gesagt. Das hat auch mit dem politischen Kalender zu tun, im September 2021 wird gewählt, man will das Gesetz aus dem Wahlkampf heraushalten. Die Opposition hat schon Forderungen: Der FDP-Fraktionsvize Stephan Thomae hat bereits einen umfassenden Plan vorgelegt, er möchte im Bundestag einen Nachrichtendienstbeauftragten installieren.

Nach ersten Überlegungen soll es bereits in diesem Sommer einen ersten Entwurf eines neuen BND-Gesetzes geben, das dann mit den beteiligten Ressorts, aber auch in der Öffentlichkeit diskutiert wird. In der Bundesregierung hofft man darauf, dass der Spruch der Verfassungsrichter auch zu einer Befriedung der öffentlichen Debatte darüber führt, was Geheimdienste tun dürfen und was nicht. Und wie sie, was in der Vergangenheit nie gut funktionierte, gut und umfassend kontrolliert werden können.