Süddeutsche Zeitung

Bundesverfassungsgericht:Die Ausnahme, die keine Regel werden soll

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Ist der Wiederaufbaufonds der EU der Einstieg in eine europäische Schuldenunion? Keineswegs, beteuern Bundesregierung und Bundestag bei der Verhandlung in Karlsruhe. Aber ganz so einfach scheint es nicht zu sein

Von Wolfgang Janisch, Karlsruhe

Wahrscheinlich hat Werner Gatzer schon geahnt, dass ihn bei seinem Besuch in Karlsruhe das Zitat seines früheren Bundesfinanzministers einholen würde. Es war Dienstag, der erste von zwei Anhörungstagen, an denen das Bundesverfassungsgericht dem Verdacht nachgehen wollte, die Europäische Union sei in Richtung einer dauerhaften Fiskalunion, einer Schuldenunion unterwegs. Denn mit dem vor zwei Jahren aufgelegten Wiederaufbaufonds "Next Generation EU" - 750 Milliarden Euro zur Bewältigung der Pandemiefolgen - nahm die EU erstmals in großem Stil Kredite auf. Bis dahin hatte Schuldenmachen, jedenfalls in dieser Größenordnung, als Tabuzone gegolten.

Und weil der frühere Finanzminister, er heißt Olaf Scholz, vor zwei Jahren den Weg in die Fiskalunion als einen guten und richtigen Weg bezeichnet hatte, wollte Verfassungsrichter Peter Müller nun von Finanzstaatssekretär Gatzer wissen, ob er das auch so sehe. Ob also dieser erste große Sündenfall, als den Kritiker ihn sehen, als Einstieg ins dauerhafte europäische Schuldenmachen gedacht sein könnte. Gatzer stand auf, ging zum Mikrofon und entgegnete: "Ich sehe das nicht so wie der damalige Bundesfinanzminister."

Denn natürlich gehört es zur Verteidigungslinie der Bundesregierung, den Wiederaufbaufonds und den damit verbundenen "Eigenmittelbeschluss", der dessen Finanzierung über den Kapitalmarkt erlaubt, als singuläre Notmaßnahme zur Bewältigung der Pandemie zu charakterisieren. Man habe die wirtschaftliche Situation stabilisieren und ein Auseinanderdriften der EU verhindern müssen, sagte Gatzer. "Das war ein Moment, in dem die Mitgliedstaaten aufgefordert waren, gemeinsam entschlossen zu handeln."

Einer der Kläger: Bernd Lucke

Ausgelöst wurde das Verfahren durch Verfassungsbeschwerden des Unternehmers Heinrich Weiss sowie von Bernd Lucke, der die AfD erst gegründet hatte und dann aus ihr ausgeschieden war; er hatte mehr als 2200 Beschwerdeführer hinter sich versammelt. Die Warnungen des Rechtsprofessors Christoph Degenhart, der Weiss vertrat, klangen ein wenig raunend, sind aber im krisengeschüttelten Europa vielleicht nicht so fernliegend: "Einiges spricht dafür, dass Next Generation EU Vorbildcharakter für künftige Verschuldungen haben sollte."

Luckes juristischer Vertreter Hans-Detlef Horn sprach von einer "entgrenzten Finanzpolitik", welche die Stabilität der EU untergrabe. Der Bundeshaushalt werde in einen Schuldensog hineingezogen, womöglich bis zur Gesamtsumme von 750 Milliarden Euro, falls die anderen Zahler wie Dominosteine umfielen. Was allerdings eine sehr theoretische Zahl ist, das machte Lars Feld vom Walter-Eucken-Institut deutlich: "Man hat große Schwierigkeiten, diesen Haftungsfall zu konstruieren, in dem Deutschland für die gesamte Summe einstehen müsste."

Jedenfalls, so Horn, gebe es fürs Schuldenmachen keine Zuständigkeit der EU. "Wer mehr will, als die Verträge hergeben, muss einen Weg finden, um die Verträge zu ändern." Die steile These vom kategorischen Verschuldungsverbot fand freilich auf der Richterbank wenig Zustimmung. Nach Artikel 122 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU sind in bestimmten Notsituationen Hilfsmaßnahmen zulässig. Ganz ohne Kreditaufnahme liefe die Vorschrift doch leer, weil es in solchen Fällen schnell gehen müsse, argumentierten unisono die Richterin Sibylle Kessal-Wulf und Vizepräsidentin Doris König.

Ähnlich ihre Kollegin Christine Langenfeld: Allein die Ankündigung des Programms habe beruhigend gewirkt. "Ich bin mir nicht sicher, ob da wirklich Zeit war, um Eigenmittel zu beschaffen." Und Peter Michael Huber, für das Verfahren als Berichterstatter zuständig, nahm noch den Artikel 311 hinzu, wo von "sonstigen Einnahmen" die Rede ist. Danach solle die EU keine Möglichkeit der Verschuldung haben? "Das bringe ich schwer mit der bisherigen Unionspraxis und dem Wortlaut des Artikels 311 zusammen."

"Wunderwerk der parlamentarischen Europapolitik"

Hinzu kommt: Der Wiederaufbaufonds, so lassen sich die Stellungnahmen von Bundestag, Bundesregierung und EU-Kommission zusammenfassen, war eben kein vergiftetes Geschenk irgendeiner eigensinnigen EU-Institution, sondern ein Gemeinschaftsprojekt. "Next Generation EU ist ein Wunderwerk der parlamentarischen Europapolitik", sagte für den Bundestag Ulrich Hufeld, Professor aus Hamburg. Alle Staaten haben es einhellig beschlossen, deren Parlamente haben es ratifiziert, auch das EU-Parlament war beteiligt. Mehr Legitimation geht nicht. "Hier haben die Herren der Verträge gesprochen", sagte Hufeld.

Soll heißen: Hier geht es um eine gesamteuropäische Selbstverpflichtung aller Staaten auf höchstem demokratischen Niveau. Sein Professorenkollege Heiko Sauer, der die Regierung vertrat, hielt die Verfassungsbeschwerden deshalb sogar schlankweg für unzulässig. Denn sie stützen sich, wie stets, wenn es um angebliche Kompetenzüberschreitungen der EU geht, auf das Grundrecht auf Demokratie. Doch dieses Grundrecht könne nicht verletzt sein, wenn der Bundestag als höchste demokratische Institution der EU-Maßnahme seinen Segen gegeben habe - in diesem Fall sogar mit Zwei-Drittel-Mehrheit. "Der Anspruch auf Demokratie kann nicht gegen den demokratischen Prozess als solchen ins Feld geführt werden", sagte Sauer.

Allerdings war allen Anwesenden im Gerichtssaal schon irgendwie klar, dass der Wiederaufbaufonds nur mit einer kreativen Interpretation der EU-Vorschriften zulässig sein kann. Hufeld sprach von "Politikdynamik", Degenhart von einem "Kunstgriff". Ist "Next Generation EU" also doch ein Einstieg in eine europäische Schuldenpolitik - in einer EU, der es an Krisen nicht mangelt?

Bundestag könnte Nein sagen

Clemens Ladenburger vom Juristischen Dienst der EU-Kommission versuchte, die Sorgen zu zerstreuen. Erstens sei ein solcher "Eigenmittelbeschluss" eben nur in einer Notlage wie der Pandemie zulässig und müsse zudem eine "betonstarke Zahlungsgarantie" enthalten, aus der sich die Mitgliedstaaten nicht herausstehlen könnten. Und zweitens wäre erneut eine breite demokratische Absicherung nötig. Bedeutet: Wenn der Bundestag zu hohe Risiken für den Haushalt sieht, kann er beim nächsten EU-Schuldenprojekt mit Nein stimmen.

Die unmittelbaren Lasten für den Etat, drei bis vier Milliarden Euro jährlich, hält übrigens auch der Bundesrechnungshof für verkraftbar, der das Projekt kritisiert hat. "Das wirft den Bundeshaushalt nicht um", sagte Behördenvertreter Ahmed Demir. Der Rechnungshof sehe das eigentliche Risiko darin, dass seit einigen Jahren immer höhere "Eventualverbindlichkeiten" aufgetürmt würden. Also Haftungsrisiken, deren Eintritt ungewiss sei, wie etwa bei den Eurorettungsschirmen. "Je höher der Turm wird, desto instabiler wird er." Jedes einzelne Risiko sei tragbar, aber in der Summe könnte es zu viel werden. "Fällt ein Zahler aus, dann könnte das eine erhebliche Kettenreaktion nach sich ziehen."

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