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Deutsches Wahlrecht verfassungswidrig:Wie der Bürger seinen Willen bekommt

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Deutschland hat seit dem Urteil des Verfassungsgerichts kein gültiges Wahlrecht für den Bundestag mehr. Doch warum kann man nicht schlicht alle Überhangmandate verbieten? Wie lässt sich das Wahlrecht jetzt ändern? Und warum sind alle möglichen Lösungen kompliziert? Die SZ beschreibt die größten Probleme auf dem Weg zu einer Einigung.

Robert Roßmann, Berlin

Warum werden Überhangmandate nicht einfach verboten?

Überhangmandate können nicht so einfach abgeschafft werden. Sie sind eine automatische Folge anderer Regeln im Wahlrecht. Das zeigt das Beispiel Baden-Württemberg: Bei der Bundestagswahl 2009 erreichte die CDU dort 34,4 Prozent der Zweitstimmen. Die Christdemokraten hätten damit Anspruch auf 27 Abgeordnete gehabt. Die CDU gewann in dem Land aber 37 der 38 Wahlkreise. Den 37 Siegern konnte man den Einzug ins Parlament nicht verwehren. Deshalb sitzen jetzt zehn baden-württembergische CDU-Abgeordnete mehr im Bundestag als der Partei eigentlich zugestanden hatten. Das sind zehn der 24 Überhangmandate, welche die Union 2009 im gesamten Bundesgebiet erhielt.

Gibt es eine einfache Lösung, die Überhangmandate komplett verhindert?

Es gibt eigentlich nur eine Möglichkeit, Überhangmandate völlig zu verhindern: Die Abschaffung der Wahlkreise. Wenn die Bürger keine Möglichkeit mehr hätten, mit ihrer Erststimme einen Kandidaten aus ihrem Wahlkreis direkt in den Bundestag zu entsenden, könnte es auch nicht mehr zu Situationen wie in Baden-Württemberg kommen. Die Parteien würden immer nur so viele Abgeordnete stellen, wie es ihnen nach dem Zweitstimmen-Ergebnis zusteht. Die Direktmandate will aber keine Fraktion abschaffen, die Bürger sollen in den Wahlkreisen weiterhin ihnen bekannte Kandidaten wählen können.

Wie kann das Wahlrecht jetzt geändert werden?

Um die Vorgaben des Verfassungsgerichts zu erfüllen, haben die Fraktionen praktisch nur vier Möglichkeiten: Sie können Überhangmandate durch Ausgleichsmandate für die anderen Parteien kompensieren. Sie können Überhangmandate mit Listenmandaten verrechnen, die die jeweilige Partei in einem anderen Bundesland erhalten hat. Sie können den "zu viel" gewählten Direktkandidaten den Einzug in den Bundestag verwehren. Oder sie können den Anteil der Direktmandate verringern.

Wie funktionieren Ausgleichsmandate?

Bei dieser Lösung bekommen die Parteien, die weniger oder keine Überhangmandate gewonnen haben, zum Ausgleich genau so viele Mandate "geschenkt", dass die ursprünglichen Mehrheitsverhältnisse wieder hergestellt sind. Dieses Verfahren führt aber zu einer Vergrößerung der Parlamente. In Nordrhein-Westfalen gilt das System bereits. Bei der Landtagswahl im Mai kam es deshalb zu 23 Überhang- und 33 Ausgleichsmandaten. Im Düsseldorfer Landtag sitzen jetzt 237 statt 181 Abgeordnete. Für Bundestagswahlen sind Fälle denkbar, in denen es zu Hunderten Extra-Sitzen kommt.

Wie funktioniert die Verrechnung?

Bei der Bundestagswahl 2009 hat die CDU in sieben Ländern insgesamt 21 Überhangmandate erhalten. Um dies auszugleichen hätte die Partei bei der Verrechnungslösung in den anderen acht Ländern 21 eigentlich gewählte Listenkandidaten nicht in den Bundestag entsenden dürfen. Dadurch wären die tatsächlichen Mehrheitsverhältnisse ohne Aufblähung des Parlaments wieder hergestellt. Allerdings würden bei dieser Lösung Ungerechtigkeiten zwischen den Ländern entstehen. Baden-Württemberg wäre innerhalb der Unionsfraktion übermäßig stark vertreten, andere Länder wären unterrepräsentiert. Außerdem gäbe es ein Problem mit Bayern: Überhangmandate der CSU könnten mit keiner anderen Landesliste verrechnet werden, da die Christsozialen nur im Freistaat antreten. Die CSU würde also auch in diesem Modell die drei Überhangmandate behalten, die sie 2009 gewonnen hat.

Wie funktioniert die Kappung der Direktmandate?

Die CSU hat bei der Bundestagswahl alle 45 bayerischen Wahlkreise gewonnen. Nach dem Zweitstimmenergebnis hätten ihr nur 42 Sitze zugestanden, deshalb eroberte sie die drei Überhangmandate. Im Kappungsmodell dürften statt aller 45 nur 42 der gewählten Direktkandidaten in den Bundestag einziehen. Die drei Bewerber mit dem schlechtesten Erststimmenergebnis blieben draußen. Das hätte die Abgeordneten Johannes Singhammer, Herbert Frankenhauser und Dagmar Wöhrl getroffen.

Warum hilft eine Vergrößerung der Wahlkreise?

Dieses System wäre jedoch mindestens den Bürgern in diesen drei Wahlkreisen schwer zu vermitteln: Wahlsieger würden nachträglich zu Verlierern. Allerdings sind Erststimmen-Ergebnisse wie die 68,1 Prozent von Karl-Theodor zu Guttenberg heute die absolute Ausnahme. Einige Abgeordnete haben 2009 ihr Direktmandat mit weniger als 30 Prozent der Stimmen geholt. In Berlin-Mitte triumphierte die Sozialdemokratin Eva Högl sogar mit 26,0 Prozent. Dadurch schwindet auch die Legitimation der Direktwahl.

Warum hilft eine Vergrößerung der Wahlkreise?

Bisher werden die 598 Abgeordneten des Bundestags je zur Hälfte über die Direktwahlkreise und über die Landeslisten der Parteien bestimmt. Würde man den Anteil der Direktmandate verkleinern, käme es deutlich seltener zu Überhangmandaten. Einige Experten empfehlen deshalb ein Verhältnis von Eins zu Zwei. Was das in der Praxis bedeuten würde, zeigt wieder einmal das Beispiel Bayern: Bei der Bundestagswahl kam die CSU dort auf 42,5 Prozent der Zweitstimmen. Da sie alle Wahlkreise gewann, hatte sie allein mit den Direktmandaten bereits die Hälfte der bayerischen Mandate sicher. Wenn nur jeder dritte Sitz im Bundestag über die Wahlkreise vergeben würde, hätte die CSU mit ihren Direktmandaten nur 33,3 Prozent der Sitze gewonnen. Es wäre damit nicht zu Überhangmandaten gekommen. Gegen eine Vergrößerung der Wahlkreise spricht allerdings die Zeitnot. Die Parteien streiten bereits über den Neuzuschnitt einzelner Wahlkreise manchmal Jahre. Alternativ könnte man es aber auch bei der Zahl der Wahlkreise belassen und dafür die Zahl der Listenmandate erhöhen. Dies würde aber wieder zu einer deutlichen Aufblähung des Parlaments führen.

Würde auch ein Abrücken vom Zwei-Stimmen-System helfen?

Bisher dürfen die Bürger zwei Stimmen abgeben: Mit der ersten können sie einen Wahlkreiskandidaten direkt in den Bundestag entsenden, mit der zweiten entscheiden sie über die Mehrheitsverhältnisse im Parlament. Dies ermöglicht ein Stimmensplitting. Wähler kleiner Parteien können ihre Erststimme dem aussichtsreichen Kandidaten einer großen Partei geben statt ihre Stimme mit einem Kreuz bei ihren eigenen aussichtslosen Kandidaten zu "verschwenden". CDU, CSU und SPD bekommen deshalb regelmäßig mehr Erst- als Zweitstimmen. Dies erhöht die Wahrscheinlichkeit von Überhangmandaten. So profitierte in Baden-Württemberg die CDU stark vom Stimmensplitting der FDP-Wähler. Bis 1953 hatte jeder Bürger nur eine Stimme. Diese war sowohl für die Wahl des Direktkandidaten als auch für die Ermittlung der Mehrheitsverhältnisse im Bundestag entscheidend. In diesem Ein-Stimmen-System war also kein Splitting möglich. Mit diesem System hätte die CDU Baden-Württemberg bei der Wahl 2009 statt zehn nur vier Überhangmandate erzielt. Ein Abrücken vom Zwei-Stimmen-System würde die Zahl der Überhangmandate also verringern, völlig verhindern würde es solche Mandate aber nicht.

Auf was werden sich die Parteien verständigen?

Das kann bisher noch niemand absehen. Wegen der zahlreichen mathematischen Probleme und der unterschiedlichen Interessen der Parteien wird es vermutlich zu einer Mischlösung kommen: Ein Teil der Überhangmandate wird nicht ausgeglichen, das Verfassungsgericht hat hierfür ja eine Obergrenze von 15 erlaubt. Und der Rest wird über Landeslisten verrechnet oder mit Extra-Mandaten ausgeglichen.

Warum gibt es auf einmal so viele Überhangmandate?

Bis zur deutschen Einheit gab es nur 17 solcher Mandate, seit der Wiedervereinigung sind es bereits 80. Grund dafür ist die wachsende Bedeutung der kleinen Parteien. Wegen der Stärke der PDS/Linken im Osten konnten SPD oder CDU dort nach der Wende bereits mit Ergebnissen um 35 Prozent flächendeckend Direktmandate gewinnen. Seit dem Erstarken der drei kleinen Parteien gilt das auch in Westdeutschland.

Warum sind Überhangmandate überhaupt in der Kritik?

Die Union hat bei der Wahl 2009 dadurch 24 Sitze im Bundestag "geschenkt" bekommen. Dafür hätte sie normalerweise 1,75 Millionen zusätzliche Zweitstimmen benötigt - das entspricht dem gesamten Wähleraufkommen Berlins. Außerdem können bei knappen Wahlausgängen die Überhangmandate die Mehrheitsverhältnisse umdrehen. Dazu ist es in der Geschichte der Bundesrepublik aber noch nicht gekommen. Im aktuellen Bundestag gibt es jedoch eine Besonderheit. Bei der Wahl 2009 erzielten SPD, Grüne und FDP eine Mehrheit der Stimmen, wegen der Überhangmandate für die Union gibt es im Bundestag aber keine Mehrheit der Mandate für eine solche Ampel-Koalition. Die FDP hat deshalb keine Chance, die Seiten zu wechseln. Und für die SPD gibt es keine rechnerische Möglichkeit, den Kanzler zu stellen.

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