Fünf Jahre "Wir schaffen das": Probleme ja, Staatsversagen nein

Nicht zu wissen, wie viele Geflüchtete noch kommen werden - das hat Verwaltungen und Helfer in den Kommunen 2015 stark belastet. Eine Studie hat untersucht, wie unterschiedlich Städte mit der Herausforderung umgegangen sind.

Wie haben deutsche Kommunen die Herausforderung bewältigt, die große Zahl von Flüchtlingen vom Sommer 2015 bis zum Frühjahr 2016 unterzubringen und zu versorgen? Schließlich kamen damals etliche Hunderttausend Menschen über die Grenzen, die Aufnahmezentren waren völlig überlastet. Migranten wurden umgehend nach Quoten auf Städte und Gemeinden verteilt. Manche Expertinnen und Experten bezeichneten die Lage als "Krise" und warnten vor einem Staatsversagen oder sogar Staatskollaps.

Die kurze Antwort ist: Tatsächlich wurden die Kommunalverwaltungen und ihre Sozialsysteme trotz aller Befürchtungen nicht überfordert. Das zeigt eine Studie des Max-Planck-Instituts zur Erforschung multireligiöser und multiethnischer Gesellschaften in Göttingen an drei unterschiedlich großen Städten in Niedersachsen.

Einfach war es für die Kommunen allerdings nicht. Und sie sind auch nicht alle auf die gleiche Weise mit den Problemen fertig geworden, wie Interviews mit etlichen Verwaltungsmitarbeitenden bis hin zu Dezernatsleiterinnen und -leitern sowie mit freiwilligen Helfern zeigen.

Miriam Schader vom MPI in Göttingen hat sich für die Studie drei "gewöhnliche Städte" herausgesucht: das heißt solche, die zuvor nicht durch eine besondere Haltung - etwa radikale Ablehnung oder Aufgeschlossenheit gegenüber Flüchtlingen - aufgefallen waren. Um die Identität der Studienteilnehmerinnen und -teilnehmer zu bewahren, hat sie die Orte mit Kunstnamen versehen:

• "NordStadt", die mit mehr als 165 000 Einwohnern größte Stadt, verfügt auch über das höchste Haushaltseinkommen, der Bevölkerungsanteil mit Migrationshintergrund war mit 16 Prozent dagegen am niedrigsten.
• In "SüdStadt" leben mehr als 130 000 Bürgerinnen und Bürgern, von denen etwa ein Viertel Migrationshintergrund hat.
• Die dritte untersuchte Ortschaft, "KleinNordStadt", weist etwa 80 000 Einwohner auf, davon 28 Prozent mit Migrationshintergrund. Das Bruttoinlandsprodukt pro Kopf lag hier deutlich niedriger als in den beiden anderen Städten, die Arbeitslosenrate war höher.

In allen drei Städten waren die Sozialdemokraten die stärkste Partei, gefolgt von der Union und den Grünen. In allen drei stellte die SPD auch die Oberbürgermeister. Der kleinste Ort wies die meisten AfD-Abgeordneten auf. Doch trotz der Übereinstimmung bei der politischen Führung belegt die Studie kommunale Unterschiede im Umgang mit den Flüchtlingen. So ließen sich zwei unterschiedliche Strategien ausmachen. Zum einen Externalisierung: Es wurde versucht, die Verantwortung nicht allein zu übernehmen, sondern zu verteilen, und eine Belastung durchzustehen, die als vorübergehend betrachtet wurde. Zum anderen kam es zu einem "Wandel durch Imitation": Die Verwaltungsstrukturen wurden nach dem Vorbild anderer Städte, die sich schon länger intensiv mit Integration beschäftigen, verändert.

Insgesamt sollte Niedersachsen mehr als neun Prozent der Flüchtlinge aufnehmen, die nach Deutschland kamen. In den drei untersuchten Städten waren es zeitweilig jeweils etwa hundert Asylsuchende pro Woche, die von heute auf morgen versorgt, untergebracht und für die Dolmetscher besorgt werden mussten.

"Es kamen nicht nur viele Menschen zu den örtlichen Flüchtlingszentren, die noch nicht registriert waren oder ihren Asylantrag noch nicht ausgefüllt hatten", heißt es in der Studie. "Die Gemeinden hatten auch keine Informationen über die Zahl und die Bedürfnisse der Neuankömmlinge, und wer sie waren". Manchmal mussten sie sich auf Angaben der Busfahrer stützen, die ihre Passagiere selbst gezählt hatten.

Aus sozialwissenschaftlicher Sicht lassen sich entsprechende Situationen mit "Risiko", "Ungewissheit" oder "Grundlegende Unsicherheit" charakterisieren. Von "Risiko" ist die Rede, wenn die Entscheider abschätzen können, was auf sie zukommt und ob ihre Maßnahmen wirken werden. "Ungewissheit" herrscht, wenn unklar ist, ob die Mittel tatsächlich geeignet sind. In den Kommunen aber beschrieben alle Interviewpartner die Situationen als zunehmend "unsicher", weil es sich nicht vorhersehen ließ, wie viele Menschen noch kommen würden, und was für Entscheidungen, Regulierungen und auch Finanzierungen von Bund und Ländern zu erwarten war.

Weder Zusammenbruch lokaler Strukturen noch Staatsversagen

In manchen Interviews verwendeten die Befragten sogar den Begriff 'Krise', um die Zeit zu beschreiben, in der besonders viele Flüchtlinge praktisch über Nacht in die Gemeinden kamen, und wenn die Informationslücken groß und die Arbeitsbelastung hoch waren. Trotz mancher Warnungen kam es nicht zum Zusammenbruch der lokalen Strukturen. Vielmehr funktionierte die Zusammenarbeit der verschiedenen "Organisationseinheiten und einzelner Beamter". Von zentraler Bedeutung war, dass sie auch "außerhalb ihrer eigentlichen Aktivitäten und über Hierarchien und Portfolios hinweg" zusammen arbeiteten. Selbst einen verstärkten Zusammenhalt in Zeiten erhöhter Unsicherheit und Belastung beobachteten die Beteiligten.

Wie der Staat und die Administrationen mit der Situation 2015 und danach umgingen, kann demnach nicht als "Staatskollaps" oder "Staatsversagen" bezeichnet werden. Alle drei untersuchten Städte stießen zwar an ihre Grenzen und aus allen dreien war Kritik an Entscheidungen auf höherer Ebene zu hören - aber sie haben es geschafft, die Probleme zu bewältigen.

Alle drei Städte stützten sich kurzfristig auf Notfallmaßnahmen, etwa solche, die für den Katastrophenfall vorgesehen sind, und zugleich wurde die Zivilgesellschaft, vor allem durch freiwillige Helfer, in Anspruch genommen. So wurde ein "Notbetrieb" mit kurzen Entscheidungswegen aufgenommen, um schnell reagieren zu können.

Es gab aber auch deutliche Unterschiede im Umgang mit der Herausforderung, vor allem was längerfristig wirkende Maßnahmen betrifft. In "SüdStadt" bewerteten die Behörden die Lage als Ausnahmesituation, die die Stadt längerfristig nicht hätte bewältigen können. Bald wurden auch Flüchtlinge in andere Kommunen weiter geschickt. Die Stadt lehnte sogar die vom Land vorgegebene Aufnahmequote für Flüchtlinge ab. Angesichts des sowieso angespannten Wohnungsmarktes bestand sie darauf, nur so viele Menschen aufzunehmen, wie sie ihrer Ansicht nach bereits über Plätze verfügte. ("Externalisierung")

Nachdem die Zahl der Neuankömmlinge ab dem Frühjahr 2016 zurückging, kehrte die Stadt zurück zum "Alltag"; strukturelle Konsequenzen wurden aus den Erfahrungen nicht gezogen. So besteht das "Büro für Integration", noch immer aus nur einer halben Stelle. Die Kosten, die die Stadt für die große Zahl von Flüchtlingen aufbringen musste - insgesamt lebten Ende 2016 etwa 1400 Asylsuchende dort - wurden darüber hinaus auch als Bedrohung der längerfristigen Stadtentwicklung und beim Klimaschutz wahrgenommen. Sogar rassistische Vorurteile gegenüber den Migranten nahm Miriam Schader vom MPI bei den Interviewpartnern gelegentlich wahr.

Es erscheint deshalb wie ein Widerspruch, dass die Stadt 2019 dem Bündnis "Sicherer Hafen" ("Safe Harbour") beigetreten ist. Und doch ist "SüdStadt" als Mitglied also inzwischen bereit, mehr Flüchtlinge aufzunehmen, als von den offiziellen Verteilungsquoten festgelegt wird.

Trotz Erfolgen die Aufnahmesituation nicht naiv betrachten

Anders als in "Südstadt" wurde in den beiden Städten im Norden Niedersachsens beschlossen, längerfristige Veränderungen in der Verwaltung vorzunehmen, um in Zukunft besser auf Einwanderer und Flüchtlinge vorbereitet zu sein. Dabei orientierten sich die beiden Städte an Vorbildern wie etwa der Stadt Freiburg in Baden-Württemberg, wo die Verwaltung schon seit längerer Zeit neue Konzepte zur Versorgung von Flüchtlingen entwickelt hat. ("Wandel durch Imitation")

Beide Städte konnten auch auf bereits bestehende hilfreiche Strukturen zurückgreifen. In "Nordstadt" wurden Verwaltungseinheiten zu einem Büro für Immigration und Integration zusammengelegt, mit Büros, in denen Geflüchtete bei ihren Anträgen etwa auf Kindergeld Hilfe finden. Die Befragten, so heißt es in der Studie, zeigten sich hier geradezu "stolz auf die Mittel und Maßnahmen, die das neue Büro für eine bessere Sozial- und Stadtplanung im Bereich Flüchtlings- und Migrantenaufnahme bietet".

Die Stadt, die bis Ende 2016 etwa 2000 Asylsuchende aufgenommen hatte, ist auch Mitglied des europäischen Netzwerkes "Arrival Cities", über das Städte sich austauschen, um die "neuen und alten Herausforderungen" der Migration zu bewältigen. Außerdem gehört sie dem Bündniss "Sichere Häfen" ("Safe Harbour") an, die bereit sind, aus dem Mittelmeer gerettete Flüchtlinge aufzunehmen.

Auch in "KleinNordStadt" wurden bestehende Büros vergrößert und neue gegründet, die sich um Flüchtlinge, Migration und Integration kümmern. 150 ehrenamtliche "Integrationslotsen" begleiten Neuankömmlinge über Monate, manchmal über Jahre. Hier haben sich die Behörden allerdings eigenen Angaben zufolge bei der Stadtplanung und Sozialarbeit schon vor Jahrzehnten darauf eingestellt, das sich die Zusammensetzung der Bevölkerung kontinuierlich verändert. Deshalb gehe die Bevölkerung "entspannt" mit der Migration um.

Eine Ursache sahen manche Befragte hier im "Erbe der Arbeiterklasse und der starken Kultur soziale Gerechtigkeit und Wohlfahrt". Es sei sogar "super" gewesen, wie die Stadt mit der Ankunft von insgesamt etwa 1200 Flüchtlingen bis Ende 2016 umgegangen sei. Wobei offenbar nicht alle Bürgerinnen und Bürger diese Begeisterung teilen: Die Zustimmung zur AfD ist hier größer als in den anderen beiden Städten.

Aus Sicht mancher Flüchtlinge dürfte "super" ebenfalls übertrieben klingen. Auch in den Kommunen, die sich durch eine größere Offenheit und den Willen zur Veränderung auszeichneten, dürfte die Aufnahmesituation nicht naiv betrachtet werden, warnt Miriam Schader. So eigneten sich viele der Unterkünfte - mehr oder weniger eilig zu Flüchtlingsheimen umfunktionierte Gebäude - nur bedingt zum Wohnen, vor allem, wenn viele Menschen dort längere Zeit leben sollen. Darüber hinaus machten die Geflüchteten selbst auch dort wie fast überall prägende Erfahrungen der Ausgrenzung.

"Für viele Geflüchtete damals wie heute sind die Bedingungen der Aufnahme und der Umgang der Behörden mit ihnen schwer zu verstehen, teilweise schwer auszuhalten und entsprechen oft nicht ihren Bedürfnissen, wie wir in einer anderen Studie gezeigt haben", sagt Schader der SZ.

Die Studie beschränkte sich zwar auf drei Städte und sollte in die Tiefe gehen; sie erhebt nicht den Anspruch, repräsentativ zu sein. Auf Basis weiterer Informationen auch aus anderen Bundesländern geht Schader aber davon aus, dass die Strategien der drei Städte, die sie untersucht hat, auch dort zum Einsatz kamen - wenn auch in verschiedener Häufigkeit.

Wer nun der Bundesregierung vorwirft, die Kommunen hätten ihre Entscheidung vom Sommer 2015 ausbaden müssen: Der Optimismus von Angela Merkel und ihr Vertrauen in die Zivilgesellschaft und die Behörden in Deutschland waren offenbar gerechtfertigt.