In Brüssel geht es in diesen Tagen um viel: In abschließenden Verhandlungen werden die Rahmenbedingungen gesetzt, innerhalb derer die EU bis 2027 mehr als 350 Milliarden Euro Fördermittel für die Landwirtschaft ihrer Mitgliedstaaten bereitstellen wird, ein Drittel des gesamten EU-Haushalts. Der größte Richtungsstreit betrifft dabei die Frage, wie stark und in welcher Form die EU-Mittel an Umweltschutzmaßnahmen geknüpft werden. Doch während man in der Öffentlichkeit vor allem die Bilder von protestierenden Traktorfahrern und zornigen Umweltschützern im Kopf hat, ist die wissenschaftliche Perspektive längst weiter: Da Landwirte von der Natur abhängen und der Schutz der Natur seit Jahren als dringlichste Baustelle des Agrarsektors definiert ist, geht es am Ende um gemeinsame Interessen.
"Wir können nicht die Schmetterlinge schützen, ohne die Landwirte zu schützen", sagt Guy Pe'er vom Deutschen Zentrum für integrative Biodiversitätsforschung in Leipzig. "Und daher sehe ich keinen Konflikt." Pe'er ist einer von drei Teilnehmern einer digitalen Gesprächsrunde, die das deutsche Science Media Center in der vergangenen Woche anlässlich des Endspurts der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU organisiert hat.
Schließlich liegt in der Landwirtschaft einiges im Argen, was langfristig auch Bauern Probleme bereiten dürfte: Moore vertrocknen, Insekten und Vögel verschwinden, Pestizide schädigen Böden, der Nitratwert im Grundwasser steigt, Felder vertrocknen und Tiere leiden unnötig. Um Europas Böden und Gewässer zu entlasten, um den Rückgang der Biodiversität aufzuhalten und die Emissionen von Treibhausgasen zu minimieren, um das Klima zu schützen, auch für das Tierwohl, sollte die europäische Landwirtschaft sich grundlegend verändern. Aber wie?
Über das Ziel herrscht Einigkeit, aber der Weg ist kompliziert
"Es geht um die Frage, inwieweit eine Verbesserung der Umweltqualität eine Gemeinwohlleistung darstellt, für die Landwirte von der Gesellschaft honoriert werden", sagt Uwe Latacz-Lohmann, Professor für Landwirtschaftliche Betriebslehre und Produktionsökonomie in Kiel und ebenfalls in der Runde. "Landwirte müssen die Möglichkeit haben, mit der Produktion von Umweltgütern Geld zu verdienen. Dann kann der Systemwechsel auch funktionieren."
Doch so sehr sich die Wissenschaftler über das Ziel im Klaren sind: Der Weg dorthin ist kompliziert - und die Zeit drängt. "Das sind ja alles Gerechtigkeitsprobleme", erklärt der dritte Teilnehmer, Sebastian Lakner, Professor für Agrarökonomie in Rostock. "Wir haben, wenn wir Mittel verschieben, immer Gewinner und Verlierer. Aber wir benachteiligen auch bestimmte Betriebe, wenn wir alles gleich lassen. Allen voran stünde dann als Verlierer die Natur. Das Problem ist: Gerechtigkeit zu definieren ist wissenschaftlich extrem anspruchsvoll."
Die Verhandlungspartner innerhalb der EU, aber auch in den einzelnen Mitgliedstaaten, sind sich zudem noch lange nicht so einig, wie es die ökologische Situation nach Meinung der Wissenschaftler erfordert. Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) ähnelt einem über Jahrzehnte gewachsenem Wesen mit Ansprüchen, Bedürfnissen, Abhängigkeiten und mindestens 27 Armen. In den 1960er-Jahren ging es darum, die Ernährung der Bevölkerung zu sichern, in den 1980ern mussten dann überproduzierte Butterberge abgenommen werden. Seit den 1990ern wird mit Direktzahlungen versucht, europäische Agrarbetriebe im Weltmarkt konkurrenzfähig zu machen. Diese Zahlungen werden nach Fläche ausgeschüttet, was den großen Betrieben einen Vorteil verschafft, viele kleine sind längst verschwunden. In allen diesen Phasen der GAP sind Ansprüche gewachsen, die Reformen schwierig machen.
Auch die Zielvorgaben und Rahmenbedingungen der verschiedensten Umweltschutzförderprogramme der GAP sind unübersichtlich, oft widersprüchlich oder erwiesen wirkungslos. In der letzten Reform von 2014 wurden die sogenannten Greening-Regeln eingeführt. Seither müssen Bauern bestimmte Umweltmaßnahmen umsetzen, um die vollen Direktzahlungen zu erhalten - deren Wirksamkeit ist aber umstritten. Das Zauberwort der aktuellen Verhandlungen nennt sich "Eco-Schemes": 20 bis 30 Prozent, über die genaue Zahl wird noch gestritten, aus dem Geldtopf, aus dem bisher die Direktzahlungen kommen, sollen künftig an von den Mitgliedstaaten freiwillig abrufbare Umwelt- und Klimaschutzmaßnahmen gekoppelt werden. Wie genau diese Ökomaßnahmen aussehen, ob es um Blühstreifen, extensive Beweidung oder vielfältige Fruchtfolgen geht, ist den Ländern dabei weitgehend selbst überlassen. Die genauen Pläne müssen allerdings bei der EU eingereicht und bewilligt werden. "Wenn es am Ende 20 Prozent für die Eco-Schemes sind, die aber wirklich effektiv eingesetzt werden, ist das besser als die aktuellen Greening-Regeln, die zu 75 Prozent aus nicht effektiven Maßnahmen bestehen", sagt Guy Pe'er.
Alle reden von der grünen Zukunft - nur passiert wenig
Warum aber dauert das alles so lange, wenn doch zumindest aus wissenschaftlicher Perspektive längst klar ist, in welche Richtung es gehen müsste? Warum wird nicht schon jetzt viel mehr Geld hin zu einer Ökologisierung verschoben? Latacz-Lohmann glaubt, dass die "Pfadabhängigkeit des Denkens" in einer komplexen Transformation wie der, in der Europas Landwirtschaft gerade steckt, einen umwälzenden Systemwechsel schwierig macht. Sie führt dazu, dass sich die eingeschlagene Richtung auch dann weiter verfestigen kann, wenn sie längst als problematisch erkannt ist. "Es ist eben kein weißes Blatt, auf dem wir uns von null ausdenken können, wie wir die Zukunft umwelt- und klimafreundlich neu gestalten."
In dieses Modell passe auch die aktuelle Situation der Landwirtschaftspolitik in Deutschland. Agrarministerin Julia Klöckner verpasst zwar der Zukunft in ihren Reden einen grünen Anstrich. Am Ende agiert sie aber aus Sicht von Latacz-Lohmann eher systemstabilisierend. "Mir wäre wichtig, dass das, was kommuniziert wird, in der Realität dann auch umgesetzt wird", sagt Latacz-Lohmann. Bisher sei viel behauptet und wenig wirklich verändert worden. "Viele der Dinge, die zum Beispiel jetzt in den Eco-Schemes stehen, sind Mitnahmeeffekte." Als Beispiel nennt er die Prämie, die Bauern bekommen, wenn sie ihre Wiesen weniger intensiv nutzen. Wenn man sich die Statistiken ansehe, würde deutlich: Viele Betriebe erfüllen diese Vorgaben bereits. In solchen Fällen werde das Vorhandene prämiert, statt Anreize für Neues zu setzen.
Bereits an diesem Mittwoch steht das Thema auch auf der Tagesordnung im Kabinett der Bundesregierung, die dann ihren Vorschlag für die nationale Umsetzung der GAP-Beschlüsse verabschieden könnte - ohne dass bis dahin schon klar ist, wie genau die Vorgaben aus Brüssel aussehen werden. Aber für Julia Klöckner drängt die Zeit. Werden die Gesetze nicht vor Ende der Legislaturperiode beschlossen, müssten sie nach der Wahl neu eingebracht werden - von einem neuen, vielleicht grünen Agrarministerium.
Diese Aussicht macht den Wissenschaftlern zumindest Hoffnung. Einem neu besetzten Bundesagrarministerium würde Latacz-Lohmann entscheidende Schritte raus aus der Pfadabhängigkeit zutrauen. Er wünsche sich einen Transformationspfad in Richtung einer tatsächlich gemeinwohlorientierten Agrarpolitik, in der das Geld nicht mehr mit der Gießkanne der Direktzahlungen verteilt, sondern gezielt für eine umfassend nachhaltige Landwirtschaft ausgegeben würde. Das ginge, so Latacz-Lohmann, aufgrund bestehender Strukturen nicht von heute auf morgen. Aber man könnte zum Beispiel jedes Jahr zehn Prozent der Direktzahlungen abbauen oder umlenken - zehn Jahre später wäre man dann damit fertig. Die Pläne der GAP sind von dieser Idee allerdings noch sehr weit entfernt.
