Jetzt hat er den Salat. Eigentlich wollte Martin Horn die neue Abgabe in seiner Stadt verhindern. Doch der Gemeinderat stimmte dafür. Und nun muss Freiburgs Oberbürgermeister die Verpackungssteuer einführen, Anfang 2026, ob er will oder nicht. „Diese Steuer wird jeden Döner in dieser Stadt teurer machen“, sagt Horn.
An einem Frühlingsabend sitzt er auf der Terrasse eines Eiscafés im Freiburger Stadtteil Stühlinger und nippt an einem Affogato aus einer Porzellantasse. Nächstes Jahr, wenn er es mal eilig hat und seinen Espresso auf Eis im Wegwerfbecher bestellt, wird er 50 Cent draufzahlen müssen. Die Verpackungssteuer soll dann auf jede Einwegverpackung für Essen und Getränke fällig werden. Einwegbesteck soll 20 Cent extra kosten.
Oberbürgermeister Horn fand die Steuer ziemlich gut, lange hatte er die Einführung unterstützt. Anfang des Jahres änderte er aber seine Meinung. Warum? „Meine Hauptsorge ist, dass die Verpackungssteuer den Politikverdruss weiter steigern wird“, sagt Horn und bestellt sich noch einen Kaffee. Selbst hier im Eiscafé gehen die Meinungen weit auseinander. Am Nebentisch sitzt zufällig – Freiburg ist eben ein Dorf – die Initiatorin der Steuer: Sophie Schwer, Fraktionschefin der Grünen im Gemeinderat. Sie lässt ihre Visitenkarte da, auch sie will sich später noch erklären.
Die Diskussion über die Verpackungssteuer – spätestens seit Januar wird sie in fast jedem Rathaus der Republik geführt. Damals hatte sich das Bundesverfassungsgericht mit der Tübinger Verpackungssteuer befasst, die es dort seit 2022 gibt. Dort, gut 160 Kilometer von Freiburg entfernt, hatten sie den ersten Vorstoß gemacht. Anfang des Jahres führte auch Konstanz die Steuer ein. Und nach dem Urteil, in dem die Karlsruher Richter die Rechtmäßigkeit bestätigten, trauen sich immer mehr Städte aus der Deckung: Heidelberg bereitet die Abgabe derzeit vor, Köln kündigte an, sie einzuführen, und auch München spielte zwischenzeitlich mit dem Gedanken. Bis die bayerische Landesregierung Mitte Mai entschied: Nix da, in Bayern darf es keine Verpackungssteuer geben. Ein Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung, finden nicht nur die Münchner Grünen.
Wer wegwirft, zahlt
An der Einwegabgabe scheiden sich die Geister. Essen sei ohnehin so viel teurer geworden, sagen ihre Kritiker, außerdem hätten es die Gastronomen schon schwer genug. Die neue Steuer reduziere die Müllflut, sagen ihre Befürworter, und mit ihr zahlen nur die Müllverursacher für die Stadtreinigung.
So sieht das auch die Grüne Sophie Schwer, und deshalb hat sie gemeinsam mit ihren Parteikollegen die Mehrheit für die Einwegabgabe organisiert. „Irgendwas muss man tun“, sagt sie am Telefon, ein paar Tage nach dem Treffen im Eiscafé. Einwegverpackungen machten mehr als 40 Prozent des Mülls in der Stadt aus. „Und es wird immer mehr“, so Schwer.
Nichts habe gegen die Müllflut geholfen, nicht der Freiburg-Cup, also der eigene Mehrwegbecher der Stadt, nicht die Mehrwegkampagnen, nicht die jährlichen Müllsammelaktionen, und auch nicht die Mehrwegangebotspflicht. Die gilt seit Anfang 2023 bundesweit und schreibt Gastro-Betrieben vor, To-go-Speisen und Getränke auch in Mehrwegbehältern anzubieten. Verändert hat sie kaum etwas: Laut einer WWF-Studie stieg der Marktanteil von Mehrwegverpackungen bis Ende 2023 nur um rund einen Prozentpunkt – auf 1,6 Prozent.
Die Verpackungssteuer funktioniert nach dem Verursacherprinzip: Wer wegwirft, zahlt. Doch es geht nicht nur um Müllvermeidung, sondern auch ums Geld. 2,2 Millionen Euro soll die Steuer Freiburg im Jahr einbringen, das hat die Kämmerei berechnet. Anders ausgedrückt, sind das 4,4 Millionen Bestellungen, für die Freiburger und all die Touristen, die 50 Cent mehr bezahlen müssen. Das Material macht keinen Unterschied: Alufolie kostet genauso viel wie die kompostierbare Papierverpackung. Und es gibt auch keine Deckelung: Wer 20 Pizzen mitnimmt, zahlt zehn Euro extra.
Die Steuer sei eine „Zumutung“, finden viele Gastronomen
Gastronomen in Freiburg laufen Sturm gegen die Verpackungssteuer. 15 von ihnen haben dem Gemeinderat einen Brief geschrieben, in dem sie die Abgabe eine „Zumutung“ für Bürger und Unternehmen nennen. Unter ihnen ist auch Robin Pfefferle, der einen Tacoladen in der Stadt betreibt.
An der Tür hängen unmissverständliche Botschaften: „Verpackungssteuer? Macht Deinen Döner teurer.“ Aber natürlich gilt das auch für Tacos, für Currywurst oder einfach für Kaffee. „Müllvermeidung ist wichtig. Aber der Weg über eine Steuer fühlt sich für viele von uns an wie eine Sanktion“, sagt Pfefferle und setzt sich auf die Terrasse vor seinem Laden. Seine Tacos will er nun langfristig nur noch in Mehrwegbehältern rausgeben. Er sieht auch ein soziales Problem: Die Inflation mache vielen zu schaffen, und wenn die Steuer obendrauf komme, sei für manche nicht mal mehr der Taco drin. Pfefferle ist eigentlich Koch, er möchte gern in der Küche stehen, doch dazu komme er kaum mehr. „Manchmal fühlt es sich an, als würde der Verwaltungsaufwand das Herzstück unserer Arbeit – Kochen und Gastfreundschaft – in den Hintergrund drängen.“
Zumindest hat Pfefferle in seinem Laden genug Platz, um eine Spülmaschine aufzustellen, die die Mehrwegbehälter spülen kann. Die Stadt bezuschusst deren Anschaffung. Doch ein paar Straßen weiter, im Dönerimbiss in einem ehemaligen Kiosk-Häuschen, ist dafür kein Platz. Die Mitarbeiterin weiß nicht, wie sie da noch eine Spülmaschine unterbringen sollten. Und eine echte Mehrwegalternative für den Döner gibt es nicht. In der Verpackungssteuerstadt Tübingen sieht man immer mehr Menschen den Döner aus einer Serviette essen, weil die nichts kostet. Macht allerdings noch mehr Flecken auf der Hose.
Der Erfinder sitzt in Tübingen und ist zufrieden
Es gibt aber auch Gastronomen, die sich für die Verpackungssteuer starkmachen. Ein Café in der Nähe der Uni: auf den Tischen Weckgläser und Porzellangeschirr, die To-go-Kunden tragen Recup-Becher hinaus. „Ich bin ganz klar dafür. Bei mir funktioniert es schon seit mehr als fünf Jahren, dass ich komplett verpackungsfrei bin“, sagt Benny Haas, der Betreiber. Im Jahr zahlt er 380 Euro Systemgebühr für Recup und Rebowl. Einwegbehälter würden ihn 2000 bis 3000 Euro kosten, sagt Haas. „Die Steuer bringt Klarheit, damit eben auch manche Gastro-Kollegen sagen: Dann kommt der Pappbecher jetzt weg.“
Die Idee einer Verpackungssteuer gibt es schon lange. Eigentlich hatte der Freiburger Gemeinderat schon Ende 1994 für eine solche Abgabe votiert. 30 Jahre lang war man sich aber unsicher gewesen, ob man die als Kommune überhaupt einführen darf, und wollte sich Rechtsstreitigkeiten ersparen. Erst als das Bundesverfassungsgericht vor vier Monaten die Tübinger Verpackungssteuer für rechtskonform erklärte, traute man sich. In Tübingen hatte die Betreiberin einer McDonald’s-Filiale gegen die Steuer geklagt, durch alle Instanzen. Möglicherweise hat sie die neue Abgabe damit überhaupt erst ermöglicht, in immer mehr Kommunen.
Der Mann, der die Verpackungssteuer erdacht hat, meldet sich am Telefon. „Die gewünschten Ziele sind alle erreicht“, sagt Boris Palmer, Tübingens Oberbürgermeister. Er hat die Steuer vor dreieinhalb Jahren eingeführt – und zieht eine durchweg positive Bilanz. „Wir haben jetzt sehr viel weniger Müll auf den Straßen und in den Mülleimern“, sagt Palmer, „und mehr Mehrwegangebote, die auch viel besser genutzt werden.“ Mit Zahlen belegen kann er den reduzierten Müll nicht. Dafür andere Zahlen: Die Steuer bringe Tübingen rund eine Million Euro im Jahr ein – mehr als genug, um die Innenstadt zu reinigen. Das koste die Stadt 700 000 Euro im Jahr, sagt Palmer.
Eine Studie der Eberhard-Karls-Universität Tübingen von Mitte Mai 2023 kommt zu dem Schluss, dass die Abgabe das Abfallgewicht in den öffentlichen Mülleimern der Innenstadt nicht messbar reduziert habe. Allerdings sei die Zahl der Tübinger Gastro-Betriebe, die Mehrwegalternativen anbieten, stark gestiegen.
Am Ende sind es die Gastronomen, die die Steuer von ihren Kunden erheben und an die Stadt weitergeben müssen. Was halten sie eigentlich davon? Ein Rundgang durch die verwinkelten Gassen der Tübinger Innenstadt, vorbei an Fachwerkbauten und plätschernden Kanälen. Da gibt es den Café-Inhaber, der keine Lust hatte auf den Stress und seinen Kaffee gar nicht mehr in Einwegbechern ausgibt. Da ist der Mitarbeiter eines Lokals, der es falsch findet, von den vielen Studierenden noch mehr Geld zu verlangen. Und ein Angestellter eines Schawarma-Imbisses erzählt, dass manchmal Kunden „ausrasten“. Was das eigentlich soll, wollten die wissen. Hier zahle man Steuern und außerhalb der Stadt nicht?
„Das größte Problem ist die Abrechnung“, sagt ein Tübinger Gastronom
Auch Imad Al-Samir hat immer wieder verärgerte Kunden. Er betreibt drei Imbisse am Rande der Altstadt. In seinem Burgerladen hat er ein paar Kassenzettel auf den Tisch gelegt. Da steht es: zweimal Chicken-Cheese-Burger, zweimal Einweg, macht insgesamt 1,20 Euro extra. Al-Samir berechnet 60 Cent Verpackungssteuer, weil er darauf auch noch Umsatzsteuer zahlen muss. Seitdem es die Steuer gibt, sagt er, bekommt er mehr Lieferbestellungen, auch mal von den Nachbarn. Das liegt daran, dass man auf bestelltes Essen keine Abgabe zahlt. Weil man die Verpackung daheim entsorgen kann.
„Das größte Problem ist die Abrechnung“, sagt Al-Samir. 2024 habe er mehr Verpackungssteuer bezahlt als Einkommen- und Umsatzsteuer zusammen, sagt er. Jetzt hat er auch noch Ärger mit der Stadt wegen der Abrechnung. Ihn stört außerdem, dass viele Gastronomen einfach nicht mitmachten und nichts zu befürchten hätten, wegen der laschen Kontrollen. Al-Samir will nicht, dass die Steuer abgeschafft wird. „Aber dass sie korrekt berechnet und fair kontrolliert wird.“
Es gibt viele Gründe, warum die meisten Städte zögern, eine Verpackungssteuer zu erheben. Viele halten sich gerade sehr bedeckt: Konstanz ist es zu früh für eine Zwischenbilanz, dort gilt sie erst seit Anfang des Jahres. Und weder Heidelberg noch Köln wollen Fragen zum Stand der Vorbereitungen beantworten. Einige Städte haben trotz des Urteils für die Tübinger Abgabe rechtliche Bedenken. Oder sie sind sich nicht sicher, ob sich der ganze Verwaltungsaufwand lohnt. Die Abgabe ist nichts für überall: In den Städten ergibt sie mehr Sinn als auf dem Land.
Was wohl auch ein Grund dafür ist, dass das neu formierte Bundesumweltministerium keine deutschlandweite Lösung will. Auf dem Bundeskongress der kommunalen Abfallwirtschaft Mitte Mai hieß es, dass es keine Bundesverpackungssteuer geben soll. Die Kommunen könnten aber gerne eine eigene einführen. Außer die in Bayern natürlich.
