Samstagsessay: Trügerischer Schein

Auch wenn die deutsche Wirtschaft wächst. Die Spuren der Finanzkrise sind noch lange nicht überwunden. Erhebliche Risiken wurden vom privaten auf den staatlichen Sektor verschoben.

Vor fast zehn Jahren hat die globale Finanzkrise begonnen. Mittlerweile scheinen deren Auswirkungen nicht mehr so gewaltig. Weltweit wächst die Wirtschaft. Die deutsche Wirtschaft befindet sich sogar in einem sieben Jahre währenden Aufschwung, der weiter anzuhalten scheint. Ist also alles wieder im Lot? Mitnichten.

Das positive konjunkturelle Bild darf uns nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Finanzkrise tiefe Spuren hinterlassen hat. Es wurden erhebliche Risiken vom privaten zum staatlichen Sektor verschoben. Auch deshalb liegt der öffentliche Schuldenstand im Euroraum heute mit 90 Prozent des Bruttoinlandsprodukts um 25 Prozentpunkte höher als vor der Krise. Die Arbeitslosigkeit beträgt 9,1 Prozent und damit immer noch 1,6 Prozentpunkte mehr als im Jahr 2007. Besonders schwerwiegende soziale Folgen hat die in vielen Ländern angestiegene Jugendarbeitslosigkeit. In einigen Ländern wächst die Produktivität kaum und leistet damit auch keinen Beitrag zur Schaffung neuer Arbeitsplätze.

Nicht erst seit der letzten Krise wissen wir: Die Kosten von Finanzkrisen sind hoch, der wirtschaftliche Erholungsprozess langwierig. Denn Finanzmärkte haben eine zentrale Steuerungsfunktion für die gesamte Wirtschaft. Wachstum entsteht aus einem stetigen Veränderungsprozess: neue, innovative Unternehmen treten in den Markt ein, andere Unternehmen, die weniger erfolgreiche Produkte anbieten, schrumpfen oder müssen ganz schließen. Eine Voraussetzung für diese Anpassungen sind funktionierende Finanzmärkte, denn Investoren identifizieren aussichtsreiche Unternehmen und finanzieren diese. Auf funktionierenden Finanzmärkten können zudem wirtschaftliche Risiken abgesichert werden, seien es etwa Wechselkursrisiken im Außenhandel oder Wetterrisiken, die für Landwirte eine wichtige Rolle spielen. Umgekehrt können hohe wirtschaftliche und soziale Kosten entstehen, wenn Finanzmärkte nicht richtig funktionieren: Aussichtsreiche Unternehmen erhalten dann möglicherweise keine Finanzierung, schwache Unternehmen könnten zu großzügig finanziert werden, oder Exporteure können ihre Risiken nicht ausreichend absichern.

Der Schlüssel zu größerer Widerstandskraft ist das Eigenkapital der Banken

Haben wir in den vergangenen zehn Jahren die richtigen Lehren aus der Krise gezogen? Wie stabil ist das globale Finanzsystem? Das sind zentrale Fragen, mit denen sich die G20 als Zusammenschluss der großen Volkswirtschaften befasst. Damit Finanzsysteme einen Beitrag zum Wachstum leisten und es nicht zu Fehlentwicklungen kommt, sind Regeln und ein klarer Rahmen erforderlich. Auf diese haben sich die G20 nach der Krise verständigt. Es wurde vereinbart, umfangreiche Reformen einzuleiten. Wesentliches Ziel der Reformen ist es, das Finanzsystem widerstandsfähiger zu machen. Zugleich sollten Anreize abgebaut werden, übermäßige Risiken einzugehen - wie sie etwa durch kurzfristig orientierte Bonussysteme für Bankmanager entstehen können. Konkret heißt das: Finanzinstitute sollen nur Risiken eingehen, die sie aus eigener Kraft tragen können. Sie dürfen nicht auf staatliche Hilfe hoffen, wenn sie in Schieflage geraten. Dazu gehört, dass auch größere Finanzinstitute insolvent werden können, wenn die Verluste zu groß sind - wie jedes andere Unternehmen auch.

Der Schlüssel zur größeren Widerstandsfähigkeit ist das Eigenkapital von Banken. Besser kapitalisierte Banken können mehr Kredite vergeben und Risiken besser auffangen. Folgerichtig müssen Banken nun deutlich höhere Eigenkapitalquoten einhalten. Die Anforderungen sind nach der Größe der Institute gestaffelt. Größere und damit für das Gesamtsystem relevantere Banken müssen höhere Eigenkapitalanforderungen erfüllen als kleinere. Negative Ansteckungseffekte, die aus dem Verhalten einzelner Banken für das System entstehen können, wurden reduziert. Implizite öffentliche Subventionen für Banken und politische Bürgschaften für unternehmerische Risiken wurden zurückgenommen. So soll verhindert werden, dass insbesondere größere Banken davon ausgehen können, der Steuerzahler werde im Zweifel schon einspringen.

Andere Reformen zielen darauf ab, besonders risikoreiche Aktivitäten zu verteuern, den Umgang mit Finanzinstituten in Schieflage zu verbessern und die Risiken im gesamten Finanzsystem - auch außerhalb des Bankensektors - besser im Blick zu haben. Die Regulierung der Finanzmärkte folgt damit einer ähnlichen Logik wie die Regulierung von Umweltrisiken. Aktivitäten, von denen ein größeres "Verschmutzungsrisiko" ausgeht - das heißt hier: von denen eine größere Gefahr für die Stabilität des Finanzsystems ausgeht - werden entsprechend höher "besteuert". Ähnlich wie im Bereich der Umweltrisiken ist eine angemessene Regulierung notwendig, weil der Einzelne die Auswirkungen seines Handelns auf andere sonst nicht ausreichend berücksichtigt.

Um mögliche Fehlentwicklungen im Finanzsystem schneller als bisher aufzudecken, wurde nach der Finanzkrise ein neues Politikfeld etabliert: die makroprudenzielle Aufsicht. Der Begriff ist sperrig, aber hinter ihm verbirgt sich eine zentrale Erkenntnis. Denn um die Stabilität des Finanzsystems insgesamt zu sichern, braucht es eine Institution, die eine systemweite Perspektive einnimmt: Wie entstehen Ansteckungseffekte im Finanzsystem, die die Realwirtschaft negativ beeinflussen können? Wie groß ist die Gefahr, dass Schieflagen einzelner Akteure das gesamte System in Mitleidenschaft ziehen? Sind viele kleinere Institute gemeinsamen Risiken ausgesetzt? Die traditionelle Bankenaufsicht, die die Stabilität einzelner Institute im Blick hat, und die Geldpolitik, die für die Stabilität der Preise sorgt, können diese Fragen nicht alleine beantworten. In Deutschland wurde daher im Jahr 2013 mit dem Finanzstabilitätsgesetz ein neuer gesetzlicher Rahmen geschaffen und der Ausschuss für Finanzstabilität gegründet. Neben dem Bundesministerium für Finanzen, das den Vorsitz innehat, sind die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, die Bundesbank und die Bundesanstalt für Finanzmarktstabilisierung im Ausschuss vertreten. Die Deutsche Bundesbank hat dabei die zentrale Rolle für die Überwachung und Analyse systemischer Risiken. Im Kern ist die Wahrung der "Finanzstabilität" eine nationale Aufgabe, die eng international koordiniert wird.

Die Wirkung von Reformen wird derzeit intensiv diskutiert. Naturgemäß fällt die Einschätzung der Betroffenen anders aus als die Einschätzung der Gesellschaft insgesamt. Eine Bank, deren Kosten sich erhöht haben, wird argumentieren, dass die Regulierung zu weit gegangen ist. Allerdings sind die Kosten aus Sicht der Gesellschaft nicht zwangsläufig gestiegen: Denn der Verursacher - der Finanzsektor - soll Kosten von Krisen zukünftig selbst tragen. Damit wird der Steuerzahler entlastet, bestimmte Finanzierungs- und Geschäftsmodelle verteuern sich aber. Eine umfassende Bewertung der Reformen muss also eine gesamtwirtschaftliche Perspektive einnehmen.

Drei Thesen

Die Bilanz: Hohe Jugendarbeitslosigkeit, niedrige Produktivität

Die Lehren: Banken müssen die Kosten ihrer Risiken tragen

Die Aufgaben: Die Regulierung muss vereinfacht werden

Auf dem Hamburger G20-Gipfel haben die Staats- und Regierungschefs ein Rahmenwerk für die Evaluierung der Finanzmarktreformen unterstützt, das genau dieses Ziel hat. Die Wirkungen und Nebenwirkungen der Reformen sollen dargelegt und bewertet werden - aus Sicht der Gesellschaft und Wirtschaft insgesamt. Dieses Rahmenwerk wird nun mit Leben gefüllt.

Weitere Schritte liegen vor uns. Denn das Finanzsystem ist heute zwar besser mit Eigenkapital ausgestattet; in den letzten Jahren haben aber auch die Risiken zugenommen. Die aktuell niedrigen Zinsen schaffen Anreize, sich stärker zu verschulden und riskante Geschäfte zu tätigen. Hinzu kommen neue geopolitische Risiken.

Viele Reformen sind noch nicht vollständig umgesetzt

Schon jetzt zeigt sich aber, dass besser kapitalisierte Banken ihre Kreditvergabe nicht notwendigerweise reduzieren. Und wenn sie sich aus riskanten Geschäften zurückziehen, kann das zum Gelingen der Reformen beitragen. Eine Gesamtbewertung muss auch berücksichtigen, dass viele Reformen noch nicht vollständig umgesetzt wurden. Das Gesamtbild wird sich, ähnlich einem Puzzle, erst ergeben, wenn alle Teile zusammengesetzt sind. Genau dafür wird der neue Rahmen für die Evaluierung benötigt. Das Ergebnis einer strukturierten Bewertung der Reformen kann sein, dass Bedarf für Änderungen angezeigt wird. Das Hauptziel - eine größere Widerstandsfähigkeit des Finanzsystems - steht angesichts der enormen Kosten von Finanzkrisen aber nicht zur Disposition.

Eine objektive Bewertung der Reformen muss sich auch der Frage stellen, ob die Regulierung zu komplex geworden ist. Wobei diese letztlich auf die Komplexität der Finanzmärkte zurückgeht, denn Risiken sollen möglichst gut abgebildet und in den Vorgaben für die Banken berücksichtigt werden. Eine komplexe Regulierung verursacht aber auch Kosten und kann zu Ausweichstrategien verleiten. Ähnlich ist es im Steuersystem: je komplexer das Steuersystem ist, umso höher der Aufwand und umso eher schafft es Anreize, Regeln zu umgehen.

Sollte die Regulierung zu komplex geworden sein, kann eine Vereinfachung sinnvoll sein. Eine solche Vereinfachung bedeutet aber möglicherweise, dass Risiken dann weniger gut regulatorisch abgebildet werden. Umso größer sollten in einem "einfacheren" System der Regulierung die Puffer der Banken in Form von Eigenkapital sein, um für unvorhersehbare Ereignisse gewappnet zu sein. Generell sind nicht alle Risiken in Bankbilanzen "messbar", sondern entstehen aus dynamischen und nicht prognostizierbaren Prozessen innerhalb des Finanzsystems. Eigenkapital ist der beste Schutz dagegen, dass Krisen systemische Ausmaße erreichen. Dies ist die mit Abstand wichtigste Lektion aus den zehn Jahren, die seit Beginn der Finanzkrise vergangen sind.

Claudia Buch ist seit Mai 2014 Vizepräsidentin der Deutschen Bundesbank. Dort ist sie für Finanzstabilität, Statistik und Revision zuständig. Sie ist Mitglied im deutschen Ausschuss für Finanzstabilität und G20 Deputy der Bundesbank. Die Bewertung wirtschaftspolitischer und regulatorischer Maßnahmen auf Basis wissenschaftlich fundierter Methoden gehört zu ihren Arbeitsschwerpunkten.