Pipers Welt: Am wenigsten schlecht

Nikolaus Piper schreibt an dieser Stelle jeden zweiten Freitag. Zeichnung: Bernd Schifferdecker

Steuern auf Boden sind eigentlich sehr gerecht. Die große Koalition muss auf Geheiß des Verfassungsgerichts die Grundsteuer reformieren. Es gibt dabei nur ein Problem.

Wenn in diesen Tagen um eine Reform der Grundsteuer in Deutschland gerungen wird, dann lohnt es sich, des Generals Jean-Étienne Championnet zu gedenken. Championet verschwendete, soweit man das heute feststellen kann, nicht allzu viele Gedanken an Fragen der Steuerpolitik. Aber er eroberte an der Spitze eines französischen Revolutionsheeres 1794 das Rheinland, wo ihm am 6. Oktober die Stadtväter der Freien Reichsstadt Köln kampflos die Stadtschlüssel übergaben. Die siegreichen Franzosen setzten in den eroberten und später annektierten Gebieten umfangreiche Reformen durch. So schafften sie die alten Feudalabgaben ab und versuchten, sie durch eine gleichmäßige und gerechte Besteuerung von Grund und Boden zu ersetzen. Zu diesem Zweck wurde 1798 in Paris ein Katasteramt eingeführt, für das Landvermesser alle Grundstücke in Frankreich und den besetzten Gebieten erfassten. In der Theorie war das ganz einfach, in der Praxis endeten die ersten Versuche im Chaos, und es dauerte Jahrzehnte, bis die Besteuerung einigermaßen funktionierte.

Mit den Problemen der Franzosen von damals muss sich heute Bundesfinanzminister Olaf Scholz befassen. Seine Aufgabe ist es, bis Ende des Jahres ein mehrheitsfähiges Modell für die Reform der deutschen Grundsteuer vorzulegen. Sollte ihm das nicht gelingen, wird die Eintreibung der Steuer ausgesetzt. So hat es das Bundesverfassungsgericht verfügt. Den Kommunen würden dann 14 Milliarden Euro fehlen.

Das Problem der gerechten Besteuerung von Grund und Boden liegt darin, dass es sehr aufwendig ist, den Wert eines Grundstückes zu messen, wenn dieses nicht gerade zum Verkauf steht. Deshalb wird die Steuer auch bis heute auf der Basis von Werten aus dem Jahr 1964 (in Westdeutschland) und 1935 (in Ostdeutschland), was das Bundesverfassungsgericht für verfassungswidrig hält. Außerdem lösen Steuern immer Verteilungswirkungen aus, die unter Umständen politisch brisant sind. So führte der Widerstand der ostelbischen Großgrundbesitzer dazu, dass in Preußen erst 1861 eine allgemeine Grundsteuer eingeführt wurde - sieben Jahrzehnte nachdem die Franzosen in Deutschland damit begonnen hatten.

Um Verteilung geht es jetzt auch in Deutschland. Finanzminister Scholz will die neue Grundsteuer nach dem Wert der Immobilie bemessen, der sich unter anderem an den Mieteinnahmen des Eigentümers orientiert. Bayern und andere unionsgeführte Länder wollen die Steuer dagegen nur noch nach der Größe der Grundstücke bemessen. Das hätte - im Gegensatz zu Scholz' Modell, den Vorteil, mit wenig Bürokratie auszukommen. Dafür würde es Grundbesitzer in Ostdeutschland besonders treffen, also dort, wo in diesem Jahr Landtagswahlen sind. Würde Scholz sich durchsetzen, wäre das gut für die Kommunalfinanzen in teuren Großstädten wie München, Frankfurt oder Hamburg, aber schlecht für die Immobilienbesitzer dort, die wesentlich mehr zahlen müssten. Und weil die Steuern umlagefähige Kosten sind, würde die Reform auch zu höheren Kosten für die Mieter führen. Zwar will die SPD mehrheitlich den Vermietern untersagen, Grundsteuern über die Nebenkosten auf die Mieter umzulegen, aber selbst wenn sie sich damit durchsetzen sollte, hülfe das nur kurzfristig. Langfristig werden die Vermieter darauf reagieren, in dem sie höhere Mieten verlangen. Steuern sind nun einmal Kosten, und die lassen sich auf Dauer nicht verstecken.

Eine verlässliche Einnahmequelle mit vielen Nebenwirkungen

Vergisst man für einen Augenblick die praktische Seite des Problems, dann haben Steuern auf Land im Gegensatz zu allen anderen Abgaben einen fundamentalen Vorteil: Sie werden nicht auf die Leistungen von Menschen erhoben (wie zum Beispiel die Einkommensteuer), sondern auf die natürliche Knappheit des Bodens. Sie treffen weder Fleiß noch gute Ideen, und die Produktivität der Volkswirtschaft leidet nicht. Daher befürworteten die Klassiker der Nationalökonomie, Adam Smith und David Ricardo, eine Bodensteuer. Der unorthodoxe Liberale Henry George wollte im 19. Jahrhundert in den Vereinigten Staaten eine Steuer auf natürliche Ressourcen (neben Boden auch Bodenschätze) zur "Single Tax", zur einzigen Steuer des Staates ausbauen. Aus dieser Idee wurde in der Praxis nichts, aber die Bewegung der Georgisten gab es bis in die Mitte des 20. Jahrhunderts. Und der radikalliberale Nobelpreisträger Milton Friedman sagte 1978 in einem Interview, eine Steuer auf den Wert nicht entwickelten Landes, sei die "am wenigsten schlechte Steuer", die es gebe.

Das Problem ist immer die praktische Umsetzung. Wie sehr, zeigt sich in den USA, wo die Property Tax, die der deutschen Grundsteuer ähnelt, in vielen Bundesstaaten die mit Abstand wichtigste Gemeindesteuer ist. In New York etwa macht sie im laufenden Fiskaljahr 47 Prozent des gesamten Steueraufkommens aus (in München trägt die Grundsteuer 6,5 Prozent bei). Bürgermeister und Stadträte lieben die Steuer, weil sie verlässliche Einnahmen liefert. Aber die Verlässlichkeit hat ihren Preis: De Steuer muss oft herhalten, um Haushaltslöcher zu stopfen. Im Dezember 2018, mitten in der Finanzkrise, erhöhte die Stadt New York die Property Tax um 1,2 Milliarden Dollar. Die Zeche mussten die ohnehin geplagten Mieter zahlen.

Weil die Erhebung der Steuer so komplex ist, entzieht sie sich meist Versuchen, sie zu höheren Zwecken einzusetzen. Derzeit diskutiert man in Berlin, ob es nicht klug wäre, eine besondere "Grundsteuer C" auf nicht genutztes Bauland zu erheben, um das Horten dieses Landes durch Spekulanten zu unterbinden. Den Aufwand kann sich die Koalition vermutlich sparen. So eine Grundsteuer C gab es 1961 und 1962 schon einmal. Sie wurde danach wieder abgeschafft - wegen Wirkungslosigkeit.