Städte und Gemeinden: Heikles Steuerproblem bedroht die Kommunen

Öffentliche Schwimmbäder: verlockend und erfrischend, aber leider oft defizitär.

(Foto: Robert Haas)

• Oft verrechnen Kommunen verlustbringende mit lukrativen Bereichen, also etwa das Minus aus dem Schwimmbadbetrieb mit Gewinnen des Energieversorgers.
• Diese Praxis wird vom Bundesfinanzhof kritisch gesehen - nun soll der Europäische Gerichtshof entscheiden.

Mit den kommunalen Schwimmbädern ist es so: Sie machen Verluste. Auch die städtischen Nahverkehrsfirmen können die Fahrpreise gar nicht so oft erhöhen, wie sie rote Zahlen schreiben müssen, und dabei sind Busse und Bahnen schon jetzt vielerorts unverschämt teuer. Aber Bäder und Bahnen haben einen großen, lukrativen Bruder: die Energieversorgung. Seit Jahrzehnten schieben sie Teile ihrer Gewinne rüber, um die defizitären Schwestern durchzubringen. Das nennt sich dann "steuerlicher Querverbund".

Seit Jahren gibt es deshalb nun auch schon Stress mit Finanzämtern und -gerichten, bis hinauf zum Bundesfinanzhof. Und seit diesem Donnerstag ist dieser Streit um ein Kapitel reicher: der Bundesfinanzhof ruft den Europäischen Gerichtshof in Luxemburg an. Er soll klären, ob es sich bei der Verrechnung um eine Beihilfe handelt - und die wäre verboten. Das kommunale Modell geriete ins Wanken.

Konkret geht es um einen Fall in Mecklenburg-Vorpommern: ein Schwimmbad, das von einem Stadtwerk betrieben wurde, das zugleich Energieversorger ist. Das Stadtwerk hatte die Verluste des Schwimmbades ausgeglichen, Prüfer hatten das als "verdeckte Gewinnausschüttung" beanstandet. Daran entzündete sich der Rechtsstreit. Die Wirkungen allerdings könnten weit über Mecklenburg-Vorpommern hinausreichen. Denn bestätigen die Luxemburger Richter die Zweifel des Münchner Bundesfinanzhofes, dann geraten reihenweise Kommunen in Schwierigkeiten: Wie sollen sie ihre chronisch klammen Zuschussbetriebe dann finanzieren? Und wer zahlt die Steuernachforderungen, die dann fällig würden?

Bundesfinanzhof stuft Querfinanzierungen als verdeckte Gewinnausschüttungen ein

Schon schlägt der Deutsche Städtetag Alarm. Der Beschluss des Bundesfinanzhofs berge "für die Kommunen große finanzielle Risiken", warnt Städtetags-Präsident Helmut Dedy. Der steuerliche Querverbund sei letztlich ein Solidarmodell, mit dem viele Städte den öffentlichen Personennahverkehr und die Schwimmbäder finanzierten. "Wenn diese Verrechnung gekippt würde, drohen schlimmstenfalls höhere Preise im ÖPNV, bei den Bädern oder deutliche Leistungseinschränkungen."

Mehr noch: Falls der Bundesfinanzhof vom EuGH bestätigt wird, müssten die Kommunen zudem zusätzlich 15 Prozent Steuern auf die Verluste von Nahverkehrs-Betrieben, Schwimmbädern, Theatern, Bibliotheken, Kindergärten und vieler weiter Einrichtungen zahlen, fürchtet der Städtetag - so jedenfalls würden Private besteuert, wenn sie aus Liebhaberei dauerhaft Defizite hinnehmen. "Die Kommunen würden dann auch noch dafür bestraft werden, dass sie diese Leistungen sozialverträglich und zu günstigen Preisen anbieten", sagt Dedy.

Der Bundesfinanzhof blickt auf derlei Fragen weitaus nüchterner. In der übrigen Wirtschaft gibt es für verdeckte Gewinnausschüttungen einen sehr einfachen Maßstab: Den nämlich, ob "ein ordentlicher und gewissenhafter Geschäftsleiter nicht darauf verzichten würde, von dem Gesellschafter einen entsprechenden Ausgleich der Verluste zu verlangen" - so zitiert ihn auch der Finanzhof in seinem Beschluss (Az. I R 18/19). Sprich: Wäre das Stadtwerk ein normales Unternehmen, würde es von der Kommune Ausgleich dafür verlangen, dass es Busse oder Bäder finanziert.

Nur: Sind Stadtwerke normale Unternehmen? Das sehen die naturgemäß anders. "Hier geht es um Daseinsvorsorge", heißt es beim Verband kommunaler Unternehmen (VKU). "Wenn private Unternehmen so ähnliche Verlustgeschäfte fürs Allgemeinwohl übernehmen wollen, dann nur zu." Auch gebe es derlei Konstruktionen schon seit vielen Jahrzehnten. Daher handele es sich um "Alt-Beihilfen".

Wichtiger Verbündeter der Kommunen ist das Bundesfinanzministerium

Das sah die Bundesregierung einst ähnlich, 2009 schrieb sie die Sonderregeln für den Querverbund in das Jahressteuergesetz. Wenn solche Dauerverluste etwa aus verkehrs-, sozial-, oder gesundheitspolitischen Gründen übernommen werden, sollten sie nicht mehr als verdeckte Gewinnausschüttung gelten, und das sogar rückwirkend. Die Klarstellung sollte auch den Streit mit dem Bundesfinanzhof beenden, nach dem Motto: Wenn sich ein Gericht an den Gesetzen stößt, werden eben die Gesetze geändert. Nur die EU ließ der Bund seinerzeit außen vor. Er legte die neue Regelung nicht in Brüssel zur Notifizierung vor. Damit blieb unklar, ob die besondere Behandlung der kommunalen Firmen mit dem Unionsrecht vereinbar ist.

Das zu klären, ist nun Aufgabe des Europäischen Gerichtshofs. Die Münchner Richter machen kein Hehl daraus, dass sie in den Regeln einen "selektiven Vorteil" für Kommunalunternehmen sehen, den Privatfirmen nicht für sich nutzen können. Der Finanzhof gehe "von einem grundsätzlichen Vorliegen einer Beihilfe" aus.

Einen wichtigen Verbündeten haben die Kommunen aber schon: das Bundesfinanzministerium. Der Querverbund sei eine "wichtige Regelung für die Erbringung von Leistungen der Daseinsvorsorge auf kommunaler Ebene", heißt es dort. Und: " Im Verfahren vor dem EuGH werden wir die Regelung verteidigen und darlegen, dass sie mit dem EU-Recht vereinbar ist."