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Freihandelsabkommen:Ursache oder Lösung

South Africa's Rand As It Tumbles To Record Low

Geldzählen auf einem Markt in Johannesburg: Südafrika zählt zu den wenigen Staaten Afrikas, die eines der umstrittenen Handelsabkommen mit der EU abgeschlossen haben.

(Foto: Waldo Swiegers/Bloomberg)

Für Europa ist entscheidend, dass die Wirtschaft in afrikanischen Staaten läuft. Nur das hält Menschen von der Flucht ab. Freihandelsabkommen sollen helfen. Kritiker nennen sie "verheerend".

Die Idee des Freihandels ist heute umstrittener denn je. Das zeigt der Streit um das Abkommen der EU mit Kanada (Ceta) und die geplante Partnerschaft TTIP mit den USA. Nachdem TTIP wegen des Wahlsiegs von Donald Trump nun vermutlich scheitern wird, konzentriert sich die Diskussion zunehmend auf ein Thema, das bisher in Europa wenig beachtet wurde: Freihandel zwischen der EU und den Staaten Afrikas südlich der Sahara. Die entsprechenden Gespräche laufen bereits seit 2002, insgesamt soll es am Ende fünf Partnerschaftsabkommen (Economic Partnership Agreements, EPA) mit je einer Staatengruppe geben. Bisher ist nur jenes mit dem südlichen Afrika in Kraft getreten - noch dazu unvollständig: Das ölreiche Angola macht nicht mit.

Ziel der Abkommen ist eine fast vollständige gegenseitige Marktöffnung. Das ist heftig umstritten. Nichtregierungsorganisationen und mehrere afrikanischer Regierungen warnen davor, dass der unbeschränkte Handel mit Europa die lokale Wirtschaft in Afrika schwächen könnte. Die Befürworter der EPAs in Brüssel setzen dagegen auf die positiven Wirkungen des Handels: Wachstum, Innovation, Anreiz für Reformen, erleichterter Zugang zu technischem Wissen.

Das Flüchtlingsjahr 2015 hat Europa gezeigt, welche Dramatik in dem Thema liegt. Der Nachbarkontinent und seine Probleme sind näher gerückt, immer mehr Europäer spüren, dass Entwicklung und Wohlstand in Afrika in ihrem ureigensten Interesse liegen.

Der Streit über den richtigen Weg ist nicht ohne seine Vorgeschichte zu verstehen. Als Wiedergutmachung kolonialen Unrechts und um die Entwicklung der betroffenen Länder zu fördern, hatte die damalige Europäische Gemeinschaft den ehemaligen Kolonien Europas in Afrika, der Karibik und dem Pazifik (AKP-Staaten) Handelsprivilegien gewährt - einseitig. Das Lomé-Abkommen, geschlossen 1975 in der gleichnamigen Hauptstadt Togos, schrieb fest, dass die 71 Ex-Kolonien weitgehend zollfrei in die EG importieren durften, während sie ihre eigenen Märkte nicht für europäische Produkte öffnen mussten. Die Überlegung dahinter: Mit Hilfe des einseitigen Marktzugangs sollten die Staaten eine Art Handelsvorsprung erhalten - und gleichzeitig ihre Industrien geschützt entwickeln können, bis sie konkurrenzfähig sind.

Wer sich Afrika heute ansieht, wird feststellen, dass sich die in Lomé gesetzten Erwartungen nicht erfüllt haben. Noch immer exportieren die meisten Staaten unverarbeitete Rohstoffe; eigene Industriegüter stellen die wenigsten her. Die meisten Volkswirtschaften auf dem Kontinent sind kaum stärker als zum Zeitpunkt ihrer Unabhängigkeit.

Auch deshalb schickte sich die EU um die Jahrtausendwende an, ihre Handelsbeziehungen zu den AKP-Staaten zu reformieren. Der sogenannte Cotonou-Vertrag löste 2000 das Lomé-Abkommen ab, und die EPAs sollten den neuen Vertrag umsetzen. Auslöser des Paradigmenwechsels war jedoch etwas anderes: der berühmte Bananenstreit zwischen der EU einerseits und den Vereinigten Staaten und einigen lateinamerikanischen Ländern andererseits. Eine EU-Bananenordnung hatte 1993, um Bananen, aus AKP-Staaten wie Ghana zu schützen, Importe aus Guatemala, Costa Rica und anderen lateinamerikanischen Ländern mit Zöllen belegt. Dagegen klagten die USA vor einem Schiedsgericht der Welthandelsorganisation (WTO) und bekamen Recht. Seither ist klar: Nach den Regeln der WTO sind Handelsprivilegien wie im Lomé-Abkommen nur noch im Rahmen echter Freihandelsabkommen möglich. Es war auch immer schwerer zu begründen, warum die EU Länder wie Ghana oder Angola besser stellte als zum Beispiel Guatemala oder Kambodscha.

Umstritten ist, ob die EPAs, wie sie seit etwa 14 Jahren verhandelt werden, tatsächlich der richtige Schluss aus dieser Erkenntnis sind. Kritiker sehen den Freihandel nicht als Lösung, sondern als Ursache vieler Probleme. Das Lomé-Prinzip der einseitigen Privilegien sei in Wirklichkeit gar nicht gescheitert. "Von Beginn an gab es Kräfte, die das Lomé-System unterwandert haben", sagt Francisco Marí, Referent für Handelspolitik beim evangelischen Hilfswerk Brot für die Welt.

Auf den Märkten findet man italienisches Tomatenmark oder deutsche Hühnerschenkel

Er nennt erstens den Freihandelsdruck, den Geberländer schon früher auf Afrika ausgeübt hätten. Der Ölpreisschock der Siebzigerjahre hatte auf dem Kontinent fast flächendeckend eine Schuldenkrise ausgelöst; 38 der knapp 50 Staaten südlich der Sahara suchten daraufhin Hilfe beim Internationalen Währungsfonds (IWF) und der Weltbank. Die Organisationen vergeben Kredite nur unter Auflagen. Konkret verordneten sie den überschuldeten Ländern Programme zur Strukturanpassung: Diese mussten privatisieren, deregulieren, liberalisieren.

Schon seit den Neunzigerjahren also senken afrikanische Staaten gezwungenermaßen ihre Handelsschranken. Deshalb, so die Kritiker, dominierten heute europäische und asiatische Produkte Afrikas märkte. "Aufkeimende lokale Industrien hatten gegen diese Konkurrenz keine Chance", sagt Marí. Experten beim IWF wenden dagegen ein: Das Problem liege darin, dass die Reformen nicht umgesetzt wurden. So sei es in den meisten Staaten nicht gelungen, Rechtssicherheit herzustellen.

Ein zweiter Grund für die Erfolglosigkeit des Lomé-Systems, glaubt Francisco Marí, seien die Agrarsubventionen der EU. Sie machen aktuell 27 Prozent des EU-Haushaltes aus. Europas Bauern können ihre Güter also günstiger verkaufen, weil sie unterstützt werden - und das tun sie auch außerhalb Europas. Auf den Märkten südlich der Sahara findet man massenweise italienisches Tomatenmark, deutsche Hühnerschenkel oder Nestlé-Milchpulver. Afrikanische Bauern können dagegen ihren erleichterten Marktzugang zur EU gar nicht ausschöpfen: Ihre Güter sind sowohl im eigenen Land als auch in Europa teurer als die künstlich verbilligten europäischen Produkte.

Marita Wiggerthale, Agrarexpertin bei der Entwicklungsorganisation Oxfam, bezeichnet die Abkommen als "entwicklungspolitisch verheerend". Das aus ihrer Sicht größte Problem: Afrikanische Staaten, die die Abkommen unterzeichnen, müssen innerhalb von 15 bis maximal 25 Jahren mindestens 80 Prozent ihrer Außenzölle abschaffen. "Mangels anderer Steuereinnahmen sind einige Länder Afrikas aber dringend auf die Zolleinnahmen angewiesen", sagt Wiggerthale. Fallen sie weg, haben Regierungen deutlich weniger Mittel für öffentliche Aufgaben wie Bildung, Gesundheit und Infrastruktur.

Im Agrarbereich gefährdeten die EPAs vor allem die Milch- und Fleischproduktion in Afrika, so Wiggerthale. In beiden Bereichen produzieren europäische Bauern regelmäßig Überschüsse, die Konzerne dann nach Afrika exportieren. Francisco Marí nennt außerdem das Baugewerbe, das in vielen Staaten des Kontinents relativ gut entwickelt ist, sowie die Lederwarenindustrie in Ostafrika, die durch mehr Freihandel mit Europa gefährdet würden.

Auch Befürworter der Abkommen geben zu, dass die Sache mit dem Freihandel nicht einfach ist. "Handelsliberalisierung führt nicht automatisch zu Entwicklung", sagt Evita Schmieg, Leiterin der Europa-Forschungsgruppe bei der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) in Berlin. "Vielmehr kann Marktöffnung kurzfristig zu Arbeitslosigkeit und Strukturverwerfungen führen. Zugleich hat es aber kein Land geschafft, durch Protektionismus langfristig zu Wohlstand zu kommen." Erfolgreich seien all jene Länder gewesen, die ihre Märkte "maßvoll" öffneten und diesen Schritt mit Reformen begleiteten. Auf diese Reformen komme es an. Und dabei müsse die EU helfen.

In der Praxis, sagt Schmieg, seien meist gar nicht Zölle das Problem für afrikanische Exporteure, sondern, europäische Gesundheits- und Sicherheitsstandards einzuhalten. "Sinnvoll ist es, Sektoren in Afrika, die heute oder künftig wichtig für Ernährungssicherung oder Beschäftigung sind, mit Zöllen zu schützen. Zugleich sollte der Import für Produkte liberalisiert werden, die lokal nicht hergestellt werden können oder deren Input in die eigene Produktion die Wettbewerbsfähigkeit steigert."

Tatsächlich bieten die EPAs diese Flexibilität: Bis zu 25 Prozent des Handels der Afrikaner können von der Marktöffnung ausgenommen werden - zu wenig sagen Kritiker. Eine Chance für "handelsbezogene Entwicklungszusammenarbeit", sagt Schmieg.

Dabei hat das Thema EPA, wenig beachtet, längst auch eine geopolitische Komponente. Um Afrika als Markt hat ein regelrechter Kampf zwischen westlichen Ländern und der Volksrepublik China begonnen. Die Position Europas ist dabei alles andere als unangefochten. In Tansania zum Beispiel ist China der mit großem Abstand wichtigstes Importeur. Tansania ist auch das Land, das am entschiedensten die EPAs ablehnt.