Forum:Über das Ziel hinausgeschossen

Lesezeit: 4 min

Prof. Dr. Friedrich Heinemann, Forum 30.9.19

Prof. Dr. Friedrich Heinemann leitet den Forschungsbereich Öffentliche Finanzen am ZEW - Leibniz-Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung in Mannheim und lehrt Volkswirtschaftslehre an der Universität Heidelberg.

(Foto: Erich Dichiser/oh)

Europas billionenschwere Corona-Hilfspakete bergen große Risiken.

Von Friedrich Heinemann

Die EU hat in der Corona-Pandemie ein eindrucksvolles Arsenal neuer Finanzhilfen geschaffen. Das mit 100 Milliarden Euro dotierte "SURE"-Programm bietet EU-Staaten zinsgünstige Kredite, um damit Kurzarbeit zu finanzieren. Der Europäische Rettungsschirm ESM hat eine neue Pandemie-Kreditlinie im Volumen von 240 Milliarden Euro bereitgestellt. Europas Hausbank, die Europäische Investitionsbank, konnte 200 Milliarden Euro flüssig machen, um Unternehmen unter die Arme zu greifen. Ein sehr bedeutsamer weiterer Baustein der EU-Corona-Hilfen ist der Wiederaufbauplan "Next Generation EU" mit seinen 750 Milliarden Euro, von dem 390 Milliarden auf nicht rückzahlbare Transfers für die Mitgliedstaaten entfallen.

Noch viel umfassender sind die Hilfen, die Europas Zentralbanken durch die Käufe von Staatsanleihen bereitstellen. Im Rahmen ihres Krisenankaufsprogramm "PEPP" will das Euro-System bis März 2022 Wertpapiere im Umfang von fast zwei Billionen Euro ankaufen. Dabei entfällt der Löwenanteil auf Staatsanleihen. Die EZB gibt den Euro-Staaten zwar keinen Direktkredit, denn das wäre verbotene monetäre Staatsfinanzierung. Aber auch die indirekte Finanzierung wirkt: Sogar hoch verschuldete Euro-Staaten können ihre immensen Staatsdefizite in diesem Jahr zu historisch niedrigen Zinsen mühelos finanzieren.

Die Gefahr wächst, dass unter dem Druck der Krise eine Transferunion vorbereitet wird

Es ist einerseits eine gute Nachricht, dass sich die Europäer in der Krise solidarisch zeigen. Eine neue Schuldenkrise zusätzlich zur Corona-Rezession wäre das Letzte, was Europa jetzt brauchen könnte. Andererseits steigen mit den Billionenhilfen auch die Risiken. Die Gefahr wächst, dass Europa unter dem kurzfristigen Druck der Krise einen Weg in eine Transferunion beschreitet, der ohne Wiederkehr ist. Dieses Risiko wird deutlich, wenn man wichtige Details der Hilfen betrachtet.

Die europäischen Finanzinstrumente in der Corona-Krise unterscheiden sich stark von den Instrumenten der Euro-Schuldenkrise. Wurde vor zehn Jahren noch penibel darauf geachtet, dass es Kredite nur gegen Auflagen und mit begrenzter Haftung gibt, so spielen derartige Vorsichtsmaßnahmen bei den aktuellen Corona-Hilfen nur noch eine geringe Rolle. So sind die Auflagen für die Verwendung der Kredite und Zuschüsse aus den EU-Corona-Töpfen weitgehend unverbindlich. Die Corona-Kreditlinie im ESM beispielsweise steht für alle Ausgaben zur Verfügung, die irgendwie direkt oder indirekt mit Gesundheitskosten der Pandemie zu tun haben. Der Corona-Wiederaufbauplan verlangt nur ganz allgemein, dass Mitgliedstaaten die Gelder für Klimapolitik, Digitalisierung oder Reformpolitik verwenden müssen.

Früher wurden Anleihekäufe an strenge Bedingungen geknüpft, und heute?

Am deutlichsten wird der Abschied vom Prinzip "Geld gegen Reformen" für die billionenschweren Anleihekäufe der Zentralbanken. Mario Draghis Anleihekaufprogramm für die Krisenstaaten war 2012 an sehr strenge Bedingungen geknüpft. Nur solche Staaten bekamen damals eine Chance auf EZB-Geld, die vorher mit dem ESM detaillierte Reformabkommen geschlossen hatten. Heute kaufen die Euro-Zentralbanken die Anleihen hoch verschuldeter Euro-Staaten ohne jede Vorbedingung. Mehr noch: Inzwischen argumentieren EZB-Ratsmitglieder, dass nennenswerte "Spreads" - also die Zinsaufschläge für die Staatsanleihen hoch verschuldeter Staaten - ein Hindernis für eine wirksame Geldpolitik seien. Damit sichert die EZB letztlich eine bedingungslose Finanzierung noch so hoher Staatsdefizite zu.

Der Abschied von der Haftungsbegrenzung wird deutlich, wenn man die Details der Schuldenfinanzierung des EU-Corona-Plans betrachtet. Die Europäische Kommission begibt im Umfang von 750 Milliarden Euro Anleihen, für die zunächst der EU-Haushalt haftet. Erst im Jahr 2058 soll der letzte Euro getilgt werden. Damit die EU-Bonds ein gutes Rating bekommen, garantieren die Mitgliedstaaten dem EU-Haushalt notfalls Zusatzbeiträge. Eindeutig ist dabei geregelt, was passiert, wenn ein Mitgliedsland nicht mehr zahlen kann oder will. In diesem Fall werden Forderungsausfälle auf die verbleibenden solventen Staaten umgelegt. Aus deutscher Sicht gibt es für solche Zusatzlasten keinerlei wirksame Grenze. Wer sich erinnert, wie vehement die Bundesregierung in der Schuldenkrise die berühmt-berüchtigten "Eurobonds" abgelehnt hat, reibt sich heute verwundert die Augen. Denn die neuen EU-Bonds zur Finanzierung des Corona-Plans kommen mit ihrer de facto unbegrenzten Haftung den Eurobonds sehr nahe.

Für die umfassende Abkehr von Reformauflagen und Haftungsgrenzen der Schuldenkrise war das folgende Argument von zentraler Bedeutung: Die Corona-Krise sei ein unverschuldetes Ereignis, deshalb seien Bedingungen für Finanzhilfen fehl am Platz. Diese Sichtweise ist jedoch stark verkürzt. Denn Länder sind sehr wohl für ihren Zustand am Vorabend der Krise verantwortlich. Und der ist entscheidend, wie gut die Krise bewältigt werden kann. Diese fehlerhafte Diagnose der vermeintlich gänzlich unverschuldeten Krise hat zu der problematischen Schlussfolgerung geführt, dass jetzt Billionenhilfen ohne nennenswerte Auflagen fließen. Die wirtschaftliche Erholung wird in den kommenden Jahren aber von einem altbekannten Problem gehemmt werden, der Unfähigkeit vieler EU-Mitgliedstaaten zu politisch heiklen Reformen etwa des Rentensystems, des Arbeitsmarktes, des Bildungssystems oder der öffentlichen Verwaltung. Die Corona-Krisenpakete setzen bislang keine wirksamen Anreize, diese heißen Reformeisen wirklich anzupacken.

Offenbar haben Investoren das Interesse an einer Bewertung von individuellen Länderrisiken verloren

Wenn ein Land wie Italien heute trotz jahrzehntelanger Stagnation und explodierender Staatsverschuldung für zehnjährige Staatsanleihen nur noch Zinsen von 0,5 Prozent zahlt, dann ist die Krisenpolitik eindeutig über das Ziel hinausgeschossen. Offenbar haben Investoren inzwischen völlig das Interesse an einer Bewertung von individuellen Länderrisiken verloren. Griechenland, Spanien, Deutschland oder die Niederlande werden offenbar heute als Mitglieder einer einzigen EU-Haftungsgemeinschaft betrachtet. Nur das kann die zu beobachtende fast völlige Einebnung der Zinsen erklären.

Es ist höchste Zeit, in der europäischen Rettungspolitik über die Pandemie hinauszudenken. Behutsam sollten EU und EZB viel deutlicher als bisher signalisieren, dass Hilfen in der aktuellen Größenordnung nur eine strenge Ausnahme sind und nach Corona enden werden. Dabei muss dann aber die Frage beantwortet werden, wie die sehr hoch verschuldeten Länder eigentlich noch ohne andauernde EU-Hilfen oder EZB-Geld ihre Schuldenstände bewältigen sollen. Ohne eine Antwort auf diese Frage bleibt nur ein Ausweg: die Transferunion.

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