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Forum:Der Umgang mit Lobbyisten muss klar geregelt sein

214. Bundestagssitzung und Debatte Symbolbild des Plenarsaal einer Sitzung des Deutschen Bundestag in Berlin Berlin Ber

Sitzung des Deutschen Bundestag in Berlin. Lobbyismus betreiben nicht nur Verbände und Unternehmen, sondern auch NGOs oder Bürgergruppen.

(Foto: imago images/Political-Moments)

In einer offenen Gesellschaft gehört es dazu, dass Interessengruppen Einfluss nehmen. Dafür braucht es Transparenz.

Von Andreas Polk

Das schändliche Verhalten einiger Abgeordneten aus Bundestag und Landtagen veranlasste den Gesetzgeber zu einer strikteren Lobbyregulierung. Dies ist überfällig, auch wenn die vorgesehenen Maßnahmen nicht ausreichend sind.

Wichtig ist es, zwischen Lobbyismus und Korruption zu differenzieren. Lobbyismus ist die legale Einflussnahme auf politische Entscheidungsträger innerhalb institutioneller Rahmenbedingungen, die darauf abzielt, politische Entscheidungen zum eigenen Vorteil zu beeinflussen. Lobbyismus betreiben nicht nur Verbände und Unternehmen, sondern auch NGOs oder Bürgergruppen. In einer offenen Gesellschaft gehört Lobbyismus dazu, auch wenn er durchaus problembehaftet ist. Die kritische Frage ist, wie er in sinnvolle Bahnen gelenkt werden kann.

Dies definiert die Rolle guter ökonomischer und politischer Institutionen. Institutionen, insbesondere ihr formeller Teil, werden durch die Legislative geformt. Mindestens zwei Probleme konstitutioneller Art existieren, wenn wir über Lobbyismus und geeignete Transparenzvorgaben sprechen.

Das erste Problem: Alle Institutionen sind unvollständig. Es ist nicht möglich, gesetzliche Rahmenbedingungen so zu gestalten, dass jede Form erwünschten Verhaltens gefördert und unerwünschten Verhaltens sanktioniert wird. Das wäre auch nicht wünschenswert. Individuelle Freiheit ist nur dort möglich, wo Freiraum für eigene Entscheidungen existiert. Freiheit ist ein hohes Gut.

Die Selbstoptimierer in Bundestag und Landtagen haben das ausgenutzt. Nicht zufällig sind einige als Rechtsanwälte tätig und haben ihre Machenschaften als solche realisiert. Ob dies legal war, ist Gegenstand strafrechtlicher Ermittlungen. Wir sollten den Behörden vertrauen, dass sie gut arbeiten. Gleichzeitig sollten wir nicht zu viel erwarten, denn Staatsanwälte und Justiz können nur innerhalb des gesetzlich vorgegebenen Rahmens agieren.

Die Unvollständigkeit der Institutionen weist der Frage legitimen Verhaltens eine besondere Rolle zu. Sie zwingt die Gebenden und Nehmenden, das eigene Verhalten kritisch vor den Augen anderer zu hinterfragen. So wird deutlich, dass die unter dem Schlagwort "Lobbyismus" diskutierten Fälle wie Maskenaffäre, Aserbaidschan-Connection oder die Nebentätigkeiten im Bayerischen Landtag illegitim sind: Sie lassen sich nicht rechtfertigen.

Das Lobbyregister und die verschärften Regeln für den Bundestag reichen nicht aus

Es ist Aufgabe des Gesetzgebers hier sinnvolle Rahmenbedingungen zu setzen, also die illegitimen Verhaltensweisen zu sanktionieren. Man könnte meinen, das auf den Weg gebrachte Lobbyregister und verschärfte Verhaltensregeln des Bundestages seien ausreichend. Sie sind es nicht. Unabhängig davon ist es aber auch interessant zu hinterfragen, warum wir eigentlich so wenig Fortschritt sehen. Es gab in den vergangenen 20 Jahre immer wieder Initiativen für mehr Transparenz, erfolgreich waren sie alle nicht.

Denn es gibt ein zweites Problem, ein ordnungspolitisches: Das Setzen der Rahmenbedingungen, innerhalb dessen wirtschaftliche Aktivität stattfindet, sollte nicht von denen vorgenommen werden, die innerhalb des Regelwerks agieren. Der Ordoliberalismus weist dem Staat eine durchaus starke Rolle zu, es ist aber zu vermeiden, dass er als Regelsetzer und Spieler gleichzeitig agiert.

Genau dies findet bei der Lobbyregulierung statt. Wir erwarten, dass der Gesetzgeber Regelungen schafft, um sich selber einzuschränken. Denn natürlich ist ein Agieren für die Abgeordneten und auch die Exekutive anstrengender, wenn es transparent stattfindet. Öffentliche Teilhabe durch Transparenz bedeutet nicht nur, dass sich Interessengruppen rechtfertigen, sondern auch unsere Amtsträger. Unternehmen und Verbänden fällt das leichter, es ist ihre Aufgabe, für Interessen zu sprechen. Amtsträgern fällt es schwerer, sie sind der Allgemeinheit verpflichtet. Der Rechtfertigungsdruck aus einem Mehr an Transparenz fällt damit besonders bei den Amtsträgern an. Das Gezerre um die Offenlegung von Kontakten im Kanzleramt illustriert dies beispielhaft.

Eine Lobbyismusreform setzt also voraus, dass sich die Entscheidenden selber einschränken. Dazu haben sie aber kaum Anreize. Dieses Problem ist sehr tiefgehend und mindestens ebenso zentral wie die Frage, welche Regulierung überhaupt sinnvoll wäre.

Bei aller Kritik: Der Großteil der Abgeordneten verhält sich korrekt

Bringt ein Regierungswechsel Schwung in die Angelegenheit? Möglich, aber unwahrscheinlich. Erstens war die Linie innerhalb der schwarz-roten Koalition in dieser Frage nie einheitlich. Auch bei einer neuen Regierung wird zentral sein, wer die Macht haben wird, eigene Ideen umzusetzen. Zweitens ist zu berücksichtigen, dass auch die, die nun aus der Opposition heraus lauthals Änderungen anmahnen, selber schon die Gestaltungsmacht hatten. Sie haben sie nicht genutzt. Und drittens tendiert jede Partei dazu, ihre eigene Klientel zu bedienen, egal welche parteipolitische Farbe sie hat.

Andreas Polk lehrt Volkswirtschaftslehre an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin. Seine Forschungsschwerpunkte sind Lobbyismus und Wettbewerbspolitik.

(Foto: oH)

Bleibt der Druck der Öffentlichkeit, vermutlich der auf Dauer einzige mögliche Hebel. So abstoßend es klingt, aber gerade die Anhäufung der gegenwärtigen Skandale und insbesondere die Tatsache, dass diese kurz vor der Wahl ans Licht kamen, entfalten positive Wirkung. Der Druck der Öffentlichkeit muss über die Wahl stattfinden, und genau das begründet die gegenwärtige Reaktion der Amtsinhaber.

Die unmittelbare demokratische Macht des Bürgers gilt nicht uneingeschränkt, weil Parteien wichtige Personen über Listen absichern. Eine Wahlrechtsreform mit einem stärkeren Fokus auf direkt gewählte Abgeordnete könnte eine Option darstellen, mehr Macht beim Bürger zu verankern, ist aber im komplexen Zusammenspiel verschiedener Ziele des Wahlsystems zu reflektieren. Eine Sanktion über die Zweitstimme ist möglich, die individuelle Wahlentscheidung hängt aber auch von vielen anderen Fragen ab.

Das Problem illegitimer Einflussnahme wird also nicht kurzfristig zu lösen sein. Es wird immer schwarze Schafe geben, die ihre Freiheiten auf unakzeptable Weise ausnutzen. Machen wir es ihnen so schwer wie möglich. Wir als Wähler an der Urne, aber auch durch das Einfordern gesetzlicher Reformen. Wir sollten uns aber auch vergegenwärtigen, dass die große Mehrheit der Abgeordneten redlich ist. Das zeigt die Erfahrung der vergangenen Jahre, trotz der gegenwärtigen Geschehnisse. Das Positive zu sehen und trotzdem die misslichen Fälle nicht zu bagatellisieren, auch das stärkt die Resilienz unseres demokratischen Systems.

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