Süddeutsche Zeitung

EZB:Der feine juristische Unterschied

Eine lettische Bank muss schließen, doch wer trägt die Verantwortung? EZB oder Bankenabwicklungsbehörde?

Die Bankenaufseher bei der Europäischen Zentralbank fällten ihr Urteil am 18. Februar 2018. An diesem Tag stuften sie die lettische Bank ABLV als "failing or likely to fail" ein. Das Institut, so würde man es in einfachen Worten auf Deutsch formulieren, stand also vor der Pleite. Die USA hatten dem Institut zu diesem Zeitpunkt bereits die Dollar-Finanzierung gekappt, als Strafe, weil das amerikanische Justizministerium ABLV verdächtigte, für das Regime in Nordkorea Geld gewaschen zu haben. Das Vertrauen in die lettische Bank war zerstört, viele Kunden zogen ihr Geld ab. Die Bank blutete aus.

Die Europäische Zentralbank übergab ihr Dossier zum lettischen Institut an eine andere europäische Behörde: die Europäische Bankenabwicklungsbehörde (SRB) in Brüssel. Dort kümmert man sich um die hoffnungslosen Fälle und traf sehr schnell die Entscheidung, das lettische Institut zu liquidieren. Diese arbeitsteilige Konstruktion von Bankenaufsicht und Bankenabwicklung ist Teil der Europäischen Bankenunion. Die Entstehung beider Behörden in den Jahren 2014 und 2015 ist den Lehren aus der Finanz- und Euro-Staatsschuldenkrise geschuldet. Früher hatten nationale Aufsichtsbehörden in der Euro-Zone viel zu oft ein Auge zugedrückt und aus politischen Motiven heraus marode Banken mit Steuergeldern gerettet, was den gesamten europäischen Finanzsektor destabilisierte. Dieses Risiko wollte Europa künftig mindern. Kranke Banken sollten vom Markt verschwinden, und die Bank ABLV bekam diesen schärferen Wind im vergangenen Jahr zu spüren.

Doch dann begann der Rechtsstreit, denn die Eigentümer der Bank reichten Klage gegen die Entscheidung ein. Die EZB solle ihre Beurteilung, die Bank sei faktisch pleite, zurücknehmen. Das Gericht der Europäischen Union, das dem Europäischen Gerichtshof nachgeordnet ist, fällte ein schnelles und überraschendes Urteil: Die EZB könne nicht verantwortlich gemacht werden, denn sie habe keine Entscheidungsmacht. Die Bankaufseher würden mit ihrer Einschätzung "failing or likely to fail" lediglich eine vorbereitende Entscheidungsgrundlage bieten. Die schlussendliche Entscheidung über das Ende der Bank träfe die Abwicklungsbehörde SRB (T-281/18). Die Richter folgten damit der Einschätzung der EZB-Juristen.

Bei der SRB ist man intern entsetzt. Offiziell möchte die Behörde nichts zu dem Fall sagen, aber viele halten die Situation für skurril: Wie kann man für etwas verantwortlich sein, was man nicht getan hat? Die EZB hat die Bank als "failing or likely to fail" eingestuft, nicht die SRB. Die Abwicklungsexperten bekommen die Unterlagen der EZB zwar auf den Tisch, aber sie überprüfen den Inhalt nur auf Plausibilität. Alle Papiere der Bankenaufsicht noch einmal durchzugehen, wäre eine nicht zu rechtfertigende Doppelarbeit, zumal die rechtliche Prüfung dem Gericht obliegt.

Inzwischen liegt der Fall beim Europäischen Gerichtshof. Eine Klärung ist wichtig, denn im schlimmsten Fall geht es auch um die Schadenersatzpflicht: Wer ist am Ende verantwortlich? Die EZB, die eine Bank als "wahrscheinlich pleite" einstuft? Die SRB, wo man die Entscheidung trifft, das Institut umstandslos zu liquidieren oder es zu retten, indem Aktionäre und Gläubiger zur Kasse gebeten werden?

Beide Behörden müssen sich bei all ihren Entscheidungen auf Klagen gefasst machen. Weil zum Teil auch noch nationale Behörden der Euro-Zone in die Entscheidungen eingebunden sind, gibt es für Aktionäre und Gläubiger viele mögliche Adressaten. "Ich sehe das emotionslos. Man könnte die Situation spöttisch als Paradies für Rechtsanwälte bezeichnen", sagte SRB-Chefin Elke König kürzlich bei einer Veranstaltung in Frankfurt. Die Behörde habe ihre Rechtsabteilung massiv aufgestockt, "weil wir uns selbst in Luxemburg vor Gericht vertreten wollen." In den ersten Verfahren müssten ein paar grundsätzliche Fragen geklärt werden, so König. Das Europäische Parlament kam im März in einer Analyse der Bankenunion zu dem Ergebnis, dass die Arbeitsteilung zwischen SRB und EZB in der Praxis "verwirrend" sei. Beide Behörden sollten sich auf ein klares Procedere einigen, wenn Fälle maroder Banken an einander weitergegeben würden, hieß es.

Problematisch ist auch, dass die Insolvenzregeln für Banken in den Euro-Staaten sehr unterschiedlich sind. Die SRB schickt nicht-systemrelevante Banken oft direkt in die Liquidation, die dann von den nationalen Behörden - je nach Land - immer anders umgesetzt wird.

Die Institutionen haben unterschiedliche Prioritäten. Die EZB steht vor einem Dilemma: Stuft sie die Bank zu früh als gefährdet ein, erzeugt sie Panik bei den Kunden der Bank. Also warten die Aufseher mit dieser Entscheidung so lange wie möglich, um der Bank die Möglichkeit zu geben, frisches Kapital zu besorgen und sich selbst zu retten. Bei der SRB wünscht man sich eher eine frühe resolute Entscheidung, damit die Bank in der Abwicklung noch Vermögensgegenstände besitzt, die man verwerten kann.

Die SRB galt ursprünglich als Garant dafür, dass nicht mehr die Steuerzahler für eine marode Bank haften müssen. Stattdessen sollten die Gläubiger der Bank in Haftung genommen werden, also die Kreditgeber des Instituts, wobei Einlagen bis 100 000 Euro nicht angetastet würden. Doch bislang hat die SRB noch nie einen wirklichen so genannten "Bail-in" ausgeführt. Einzig im Fall Banco Popular, die dann verkauft wurde, mussten Aktionäre und einige Gläubiger Verluste hinnehmen. In vielen anderen Fällen mischten sich Regierungen mit Unterstützung der EU-Kommission ein, um nationale Banken durch Garantien oder Kapital zu stützen, oftmals in Italien, aber auch in Deutschland.

Im Bericht des EU-Parlaments heißt es, dieser Trend untergrabe das Ziel der Behörde, was sehr "besorgniserregend" sei. Die SRB sei gegründet worden, "um den Bail-out von Banken mit Steuergeldern zu beenden". Dafür habe man ja auch einen Abwicklungsfonds geschaffen, in den der Bankensektor seine Beiträge einzahle.

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Jetzt kennt die ganze Welt die Unterschrift von Christine Lagarde. Die neue EZB-Präsidentin setzte ihren Namen öffentlichkeitswirksam auf ein Musterexemplar des neuen 20-Euro-Scheins. Bald werden alle neu in Umlauf kommenden Euro-Banknoten ihren Namenszug tragen und sukzessive den ihres Vorgängers Mario Draghi auf den alten Geldscheinen verdrängen, "Wir kümmern uns um Geldpolitik und Bankenaufsicht, damit der Euro sicher und stabil bleibt", sagte Lagarde in Frankfurt. Zu dem Termin im Pressesaal der EZB erschien die Französin ganz in Schwarz, viele Kameras waren aufgebaut, um das Ereignis für die Nachwelt zu konservieren. Lagarde hat am 1. November eine schwere Aufgabe übernommen. Die Kritik an der EZB ist in den letzten Jahren gewachsen, vor allem in Deutschland. Die frühere Chefin des Internationalen Währungsfonds möchte das ändern. Sie verweist dazu auf Umfrageergebnisse: "Die Unterstützung für den Euro hat ein Allzeit-Hoch erreicht", sagte sie. Das Vertrauen in den Euro sei so stark wie nie zuvor, 75 Prozent der Bürger würden die gemeinsame Währung schätzen. Der Euro sei das "Gesicht" des Integrationsprozesses. Lagarde meinte: "Bislang haben wir gute Arbeit geleistet." Markus Zydra

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SZ vom 28.11.2019
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