Agrarpolitik: Wie EU-Subventionen eine grünere Landwirtschaft verhindern

Um die Klimaschutzziele zu erreichen, müssen Bauern nachhaltiger arbeiten. Eine Studie zeigt nun: Die Art und Weise, wie derzeit EU-Geld verteilt wird, hilft bei diesem Wandel kaum.

Für Ursula von der Leyen ist der sogenannte Grüne Deal eines der wichtigsten Vorhaben ihrer Amtszeit. Direkt nach ihrem Antritt als Präsidentin der EU-Kommission versprach sie, Europa mit diesem ehrgeizigen Programm zum Vorreiter beim Klimaschutz zu machen. Um diese Ziele zu erreichen, muss auch die Landwirtschaft in der EU deutlich grüner und klimafreundlicher werden. Dabei profitieren Bauern von enormen Subventionen: Im Sieben-Jahres-Etat der EU für 2021 bis 2027 soll fast jeder dritte Euro in die Landwirtschaft fließen, insgesamt 379 Milliarden Euro. Doch nun zeigt eine neue Studie, wie wenig dieses Beihilfesystem geeignet ist, die Brüsseler Ziele zu erreichen. Forscher der schwedischen und niederländischen Universitäten Lund und Utrecht haben dafür die Zahlungsströme der vergangenen Jahre durchleuchtet.

Den Wissenschaftlern zufolge sind das größte Hemmnis für grüne Reformen in der Landwirtschaft die sogenannten Direktzahlungen, die den größten Teil der Hilfsgelder für Bauern ausmachen. Das Problem dabei: Die Höhe der Beträge ist an die Fläche der Betriebe gekoppelt und kaum an Auflagen geknüpft. Einige große landwirtschaftliche Betriebe, die ohnehin meist besser dastehen als der Durchschnitt, können so jedes Jahr Subventionen in Millionenhöhe beziehen - ganz egal, wie nachhaltig sie wirtschaften. Als viel zu niedrig kritisieren die Forscher dagegen die Hilfszahlungen, die Landwirte bekommen, wenn sie zum Erhalt der Artenvielfalt, dem Umwelt- und Klimaschutz beitragen. Das zeigen die Daten aus den vergangenen Jahren, die die Wissenschaftler um den Nachhaltigkeitsforscher Murray Scown analysiert haben.

Dabei stellten sie fest, dass gerade in Regionen mit hoher Artenvielfalt und einem geringen Ausstoß von Klimagasen nur wenig Zahlungen fließen, während in Regionen mit hohem Durchschnittseinkommen und intensiver Landwirtschaft der größere Teil ankommt. Von den 54 Milliarden Euro Subventionen, die jedes Jahr an die Landwirte überwiesen wurden, waren demnach nur vier Prozent ausdrücklich für klima- und umweltfreundliche Produktionsmethoden vorgesehen.

Umweltschützer sehen sich in ihrer langjährigen Kritik bestätigt: "Diese Studie beweist, dass die Agrarpolitik der EU nicht nur die Artenvielfalt und das Klima zerstört, sie vergrößert auch die Ungerechtigkeit in der Landwirtschaft", sagt Konstantin Kreiser vom Naturschutzbund Deutschland. Die EU müsse die Agrarsubventionen grundlegend umstellen. "Doch der Lobbydruck der aktuellen Profiteure ist weiterhin stärker", befürchtet er.

Tatsächlich möchte die EU ihre Agrarpolitik reformieren. Nach dem Willen von Mitgliedstaaten und Europaparlament sollen die bisherigen Regeln noch bis Ende 2022 gelten, danach sollen neue in Kraft treten. Bis Oktober wollen sich der Ministerrat, das Entscheidungsgremium der Staaten, und das EU-Parlament jeweils auf ihre Position einigen - danach können Verhandlungen zwischen diesen beiden Gesetzgebern über die Reform beginnen. Allerdings sind die diskutierten Anpassungen nach Ansicht vieler Klima- und Umweltschützer völlig unzureichend. An diesem Sonntag wollen Gegner der bisherigen Agrarpolitik in Koblenz demonstrieren. Dort beginnt an diesem Tag ein Treffen der EU-Landwirtschaftsminister.

Seit Jahren werden vor allem die hohen Direktzahlungen kritisiert, die je Hektar gezahlt werden. Umstritten ist aber auch die Frage, ob Bauern überhaupt Subventionen zustehen. "Landwirte in der EU bekommen pauschal Direktzahlungen, obwohl nicht wissenschaftlich belegt ist, dass landwirtschaftliche Haushalte tatsächlich sozial benachteiligt ist", sagt Sebastian Lakner, Professor für Agrarökonomie an der Uni Rostock. "Das ist kurios, weil wir in der sonstigen Einkommenspolitik eher strenge Maßstäbe auf Haushaltsebene anlegen und genau kontrollieren, ob jemand etwa die Kriterien für Sozialhilfe erfüllt." Lakner kam in einer Studie von 2019 zu einem ähnlichen Ergebnis wie die niederländischen und schwedischen Forscher.

Zudem hält Lakner die Berechnungsgrundlage für die Direktzahlungen für nicht mehr zeitgemäß. "Eine aktuelle Begründung für diese Zahlungen fehlt." Tatsächlich beruhen die Hektarbeträge für die einzelnen EU-Länder auf historischen Werten, die einst bei der grundlegenden Agrarreform von 1992 ermittelt wurden. Damals konnten die Bauern in der EU wegen hoher Kosten nicht mit Weltmarktpreisen konkurrieren. Deshalb bekamen sie bis dahin Preisausgleichzahlungen, die aber führten dazu, dass die Bauern zu viel Milch, Butter und Zucker lieferten. Um den Fehler zu beheben, stellte die EU Anfang der Neunzigerjahre auf Flächenförderung um. "Inzwischen haben sich die Grundlagen geändert, und auch die Weltmarktpreise lagen in den vergangenen zehn Jahren teilweise auf einem viel höheren Niveau", so Lakner.

Er kritisiert zudem das starke Gefälle der Subventionen unter den Ländern. Während etwa ein griechischer Erzeuger 420 Euro je Hektar erhält, bekommt ein deutscher 260 Euro, ein portugiesischer 159 Euro und ein rumänischer 156 Euro. "Wenn das Ziel die Förderung von einkommens- oder strukturschwachen Regionen in der EU ist, sind diese Beträge bestimmt nicht sinnvoll", meint Lakner. Zwar seien einzelne Beträge über die Jahre angepasst worden, etwa als die osteuropäischen und Balkan-Länder dazukamen. Das sei jedoch nicht auf Basis von Fakten geschehen, sondern politisch ausgehandelt worden.

CDU-Agrarpolitiker kündigt ehrgeizigere Vorschläge an

Einer der mächtigsten Agrarpolitiker der EU, der CDU-Europaabgeordnete Norbert Lins, verteidigt die Brüsseler Politik - und die Reformbemühungen. Die Studie der Niederländer und Schweden habe "ja in manchen Punkten nicht Unrecht", gesteht der Vorsitzende des Agrarausschusses im EU-Parlament ein. Aber: "Wir haben solche Schwachstellen, etwa bei Biodiversität und Klimaschutz, erkannt und wollen das angehen." Die Vorschläge des Parlaments für die anstehende Reform der Agrarpolitik würden ehrgeiziger ausfallen als der ursprüngliche Vorschlag der Kommission von 2018, verspricht er.

Zugleich äußert Lins Kritik an dieser Studie: So sei es ein "Riesenmangel", dass sie nur isoliert auf Klima- und Umweltschutzziele schaue und andere Ziele wie Ernährungssicherheit ignoriere. Es sei auch problematisch, Einkommen von Bauern zwischen Mitgliedstaaten zu vergleichen. Relevant für den einzelnen Landwirt sei, wie er im Vergleich zu seinen Nachbarn vor Ort da stehe, die keine Bauern sind.

Was die angekündigten Reformen angeht, ist der Agrarökonom Lakner aber skeptisch: "Seit 2005 gab es Reformversuch um Reformversuch, trotzdem lassen sich bei der Erreichung von Umweltzielen kaum Fortschritte feststellen", sagt er: "Tatsächlich bräuchten wir tief greifende Reformen mit einer Übergangsphase von zehn bis 15 Jahren, um die Agrarpolitik vom Kopf auf die Füße zu stellen."