Seit China im Zuge seines Investitionsprogramms "Neue Seidenstraße" Kredite an ärmere Länder vergibt, vermuten Kritiker Knebelverträge hinter den Deals, die politische Abhängigkeiten erhöhen sollen. Während Peking beteuert, es handele sich um Entwicklungshilfe zu üblichen Konditionen, fehlte es bisher vor allem an belastbaren Beweisen, um die Vorwürfe gegen die chinesische Regierung zu belegen.
Erstmals ist es jetzt einem internationalen Forscherteam gelungen, systematisch Originalverträge chinesischer Gläubiger auszuwerten, die repräsentativ für Kontrakte stehen, die Chinas Regierung und seine Staatsbanken im Auftrag Pekings mit anderen Staaten schließen. In ihrer Studie "How China Lends" untersuchten Wissenschaftler des US-Forschungszentrums für Entwicklungsfinanzierung AidData, der Denkfabrik Center for Global Development in Washington, des Kieler Instituts für Weltwirtschaft und des Peterson Institute for International Economics, ebenfalls in Washington, 100 chinesische Kreditverträge mit 24 Ländern.
Viele davon sind Teil der Neuen Seidenstraße, des globalen Investitionsprogramms der chinesischen Regierung. Die Forscher verglichen die chinesischen Kreditverträge gleichzeitig mit 142 öffentlich zugänglichen Verträgen anderer großer Gläubigerländer.
Die vom Forschungszentrum AidData zusammengestellte Datensammlung ist die bislang größte Quelle für Schuldverträge zwischen staatlichen chinesischen Kreditgebern und Entwicklungsländern und über eine Online-Datenbank öffentlich einsehbar. Die Verträge fanden sich auf Regierungswebseiten der Schuldnerländer, waren aber offensichtlich nicht für die Öffentlichkeit bestimmt.
Explizite Geheimhaltungsklauseln
Grundsätzlich sind viele Schuldverträge nicht öffentlich einsehbar. In fast allen von den Wissenschaftlern untersuchten chinesischen Verträgen fanden sich aber ungewöhnliche explizite Geheimhaltungsklauseln, die den Schuldnerländern verboten, Informationen über die Konditionen der Kredite und Projekte preiszugeben oder in manchen Fällen sogar die Existenz der Kredite offenzulegen. Solche Bestimmungen ließen sich nur sehr vereinzelt bei Gläubigern in der Vergleichsgruppe finden. Laut Christoph Trebesch, Forschungsdirektor am IfW Kiel und Mitautor der Studie, hat Chinas Geheimhaltung mit der Zeit sogar noch zugenommen. Seit 2014 enthielt jeder untersuchte Vertrag eine entsprechende Vertraulichkeitsklausel.
Aus Sicht der Autoren ist die Geheimhaltung nicht nur problematisch, weil am Ende die Steuerzahler der jeweiligen Länder für die Rückzahlung der Kredite aufkommen müssten, ihnen aber die Informationen über Konditionen und Umfang von Krediten fehlten, um die Projekte kritisch zu begleiten. Die mangelnde Transparenz mache es anderen Kreditgebern auch unmöglich, die Bonität eines Landes zuverlässig einzuschätzen.
China vergibt oft Bündelverträge an Länder, in denen es beispielsweise einen großen Bedarf an Investitionen in die Infrastruktur gibt. Projekte werden durch chinesische Kredite finanziert und von chinesischen Firmen gebaut.
Das Besondere an Chinas Verträgen ist laut Trebesch, dass es sich nicht um klassische zwischenstaatliche Kreditverträge handele. Teile seien standardisiert, andere Formulierungen seien "sehr ungewöhnlich". Der Experte spricht deshalb von "hybriden Verträgen", die Elemente von privaten und öffentlichen Kreditverträgen beinhalteten. Oft seien es ähnliche Klauseln, wie sie beispielsweise in Verträgen privater Banken zu finden seien, aber teils deutlich weitreichender formuliert.
Wenn die Politik des Schuldners nicht gefällt, platzt der Kredit
Überraschend ist laut dem internationalen Forschungsteam, dass in vielen Verträgen relativ plötzlich entschieden werden kann, Kredite zu kündigen oder eine beschleunigte Rückzahlung zu fordern. China kann, wenn es mit den Entwicklungen oder der Politik im Schuldnerland nicht einverstanden ist, den Kredit zurückziehen. Die staatliche China Development Bank behandelt beispielsweise den Abbruch der diplomatischen Beziehungen zu China als ein "Ausfallereignis". Laut Trebesch gibt das den chinesischen Staatsbanken große Verhandlungsmacht, da sie flexibel entscheiden können, ob Projekte fortgeführt werden oder nicht. "Die Formulierungen sind zum Teil so breit formuliert, dass selbst eine Politikänderung in China ein Ausfallereignis auslösen kann, nach dem der gesamte Kredit sofort zurückzuzahlen ist."
Dazu kommen weitreichende Drittverzugsklauseln (Cross-Default) und Cross-Cancellation-Bestimmungen. Das heißt, wenn ein Staat ein chinesisches Projekt beenden möchte, hat das unter Umständen Konsequenzen für andere Kredite. Das war der Fall in Argentinien, als die neue Regierung unter Präsident Mauricio Macri 2015 die unter der Vorgängerregierung geplanten und mit chinesischen Krediten finanzierten Staudämme nicht mehr bauen wollte. Der staatliche Kreditgeber China Development Bank informierte die neue Regierung daraufhin, dass diese mit den Projekten zur Modernisierung des Schienennetzes Belgrano Cargas gekoppelt seien und ein Stopp der Staudamm-Pläne auch ein Ende für den Ausbau des Zugverkehrs bedeuten würde.
In den Verträgen lassen sich auch sogenannte Stabilisierungsklauseln finden. Änderungen zum Beispiel im Arbeits- oder Umweltrecht, die sich negativ auf chinesische Projekte auswirken, können Strafen oder eine Beendigung eines Vertrages zur Folge haben. Das schränkt die Handlungsoptionen von Regierungen und Nachfolgerregierungen deutlich ein, da es für sie nicht leicht ist, aus chinesischen Verträgen wieder herauszukommen oder Gesetzgebungen zu ändern, die zum Nachteil chinesischer Gläubiger und Investoren ausfallen.
"Eine Art, wie man diese Verträge lesen kann, ist, dass China sich zusätzlich absichert, weil es anders als andere Geldgeber bereit ist, hohe Risiken einzugehen und sehr langfristig in instabilen Ländern zu investieren", sagt Trebesch. Die chinesische Regierung verhindere damit beispielsweise das Risiko, dass eine neue Regierung kommt und bereits begonnene Projekte wieder in Frage stellt. Eine andere Interpretation sei aber, dass China, egal, wie die politische Situation ist, durch diese Verträge erhebliche Verhandlungsmacht bekommt und nicht nur den reinen Schutz der Vertragsbestandteile im Blick haben könnte, sondern auch die grundsätzlichere Durchsetzung seiner politischen und wirtschaftlichen Interessen im jeweiligen Land.
Schuldenschnitt gilt nicht für China
Bemerkenswert ist laut dem internationalen Forscherteam auch, dass die meisten chinesischen Kreditverträge Klauseln enthielten, die es den Schuldnern explizit untersagen, chinesische Kredite in Abstimmung mit anderen Gläubigern umzuschulden. Zum Beispiel im Rahmen von Pariser-Club-Verhandlungen, bei denen staatliche Gläubiger mit Schuldnerländern zusammentreffen, die Schwierigkeiten haben, Kredite zurückzuzahlen.
Ein Schuldenschnitt, der mit dem Pariser Club vereinbart wird, gilt normalerweise für alle Gläubiger, privat wie staatlich. Also auch für China. Die chinesischen Verträge entbanden Länder teilweise von der Pflicht, im Fall eines Pariser-Club-Abkommens mit anderen Akteuren mitzuziehen. Eigentlich eine jahrzehntelang praktizierte internationale Norm. "Das ermöglicht China, zumindest theoretisch, einen eigenen, besseren Deal als andere Gläubiger zu bekommen", sagt Trebesch.
In keinem anderen Vertrag in der Vergleichsgruppe fanden die Forscher ähnliche Vorschriften. Aus ihrer Sicht positionieren sich die chinesischen Banken damit bewusst als vorrangige Gläubiger und schränken die Handlungsoptionen der Schuldnerländer im Falle einer Zahlungsunfähigkeit teilweise stark ein. Am Ende liege es damit allein im Ermessen Chinas, ob, wann und wie es in Not geratenen Ländern einen Schuldenerlass gewährt.
Der Schuldendienst sei oft auch durch Auslandskonten und Projekteinnahmen abgesichert, schreiben die Forscher. Fast ein Drittel der Verträge verlangte von den kreditnehmenden Ländern, erhebliche Barguthaben auf Bank- oder Treuhandkonten zu halten, die chinesische Banken im Falle eines Zahlungsausfalls beschlagnahmen können. Diese informellen Sicherheitsvereinbarungen setzen die chinesischen Kreditgeber an die Spitze der Rückzahlungslinie.
Für viele Länder sind Deals mit China trotzdem attraktiv. Es fehlt ihnen an grundlegender Infrastruktur, Kapital und Investoren, die bereit sind, entsprechende Risiken zu tragen. China ist bereit, bietet also etwas an, was andere Investoren und Gläubigerländer nicht bieten, auch wenn mit den Verträgen Einschränkungen einhergehen, wie die Forschungsgruppe deutlich belegt.
