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Bankenunion:Die Unvollendete

53 million euros in counterfeit notes seized by Carabinieri

Ein italienischer Carabiniere zwischen Bündeln von gefälschten Banknoten. Wäre das Geld echt, hätte der italienische Regierungschef Matteo Renzi vielleicht ein Problem weniger. Er könnte die notleidenden Banken sanieren.

(Foto: Ciro Fusco/dpa)

Sie soll die Finanzbranche in Europa sicherer machen. Nie wieder sollten marode Kreditinstitute Staaten in die Enge treiben. Das war die große Hoffnung. Viel ist davon nicht übrig.

Eine Zeit lang konnte man den Eindruck haben, die Probleme der Währungsunion seien gelöst, die Finanzkrise sei längst beendet worden. Ein Irrglaube, wie das jüngste Horrorszenario zeigt, das an den Finanzmärkten kursiert: Was passiert, wenn die Deutsche Bank fällt? Millionen Bürger haben dem Institut ihre Ersparnisse anvertraut, unzählige Unternehmen unterhalten Geschäftsbeziehungen mit ihr, die Bilanzsumme der Frankfurter ist gut fünf mal so groß wie der Bundeshaushalt für 2016. Gerät die Bank in Schieflage, wäre das verheerend für die deutsche Wirtschaft, die Steuerzahler und das Vertrauen in die Banken.

Aber Moment mal! Gibt es da nicht eine Bankenunion? 2012 wurde sie auf den Weg gebracht. Ihr wichtigstes Ziel: Die Staaten und deren Steuerzahler sollen nicht mehr einspringen müssen, wenn Banken Probleme haben. Bezahlen sollen im Ernstfall die Eigentümer und Gläubiger der Institute - und wenn das nicht reicht, die ganze Branche. "Nie wieder!", das war die Losung nach der Finanz- und Wirtschaftskrise der Jahre 2008 und 2009. Gilt das Versprechen etwa nicht?

Die Angst jedenfalls ist groß. Das lässt sich mühelos an den Kursen der europäischen Bankaktien ablesen, die so billig sind wie auf dem Tiefpunkt der Krise 2009. Ein Grund dafür dürfte sein, dass in den Büchern der europäischen Banken netto noch immer notleidenden Kredite im Umfang von 600 Milliarden Euro schlummern, wie der Chef der europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA), Andrea Enria, vorrechnet. Das sei mehr als sechsmal so viel, wie der europäische Bankensektor jährlich Gewinne mache. Besonders prekär ist die Lage in Italien.

Dabei sollte die Bankenunion doch die drängendsten Probleme lösen. Sie war eines der großen Reformprojekte, die in den vergangenen Jahren angestoßen worden sind, um einen mächtigen Schutzwall gegen neue Krisen zu errichten und die Integration der Währungsunion voranzubringen. Was wurde erreicht - und was bleibt noch zu tun? Ein Überblick über die wichtigsten Reformschritte:

Gemeinsame Bankenaufsicht

Die Finanzinstitute im Euro-Raum werden nun zentral überwacht. Die Verantwortung für die Aufsicht liegt bei der Europäischen Zentralbank (EZB). Ihr Auftrag: Die Bilanzen von 130 führenden Banken, darunter zwei Dutzend deutsche Häuser, so genau unter die Lupe zu nehmen, wie es vorher noch niemand gewagt hat. Man hofft, dass mit einer einheitlichen und unerbittlichen Kontrolle künftig riskante Kreditvergabe in großem Stil ausbleiben wird und die Banken sicherer werden. Fragt man Sabine Lautenschläger, Direktorin der Europäischen Zentralbank (EZB), so funktioniert dies schon ganz gut. Ihrer Meinung nach sind die europäischen Banken heute im Durchschnitt stabil. Das jedenfalls zeige der jüngste Stresstest der europäischen Bankenaufsicht EBA.

Höhere Kapitalanforderungen

Auf Druck der Politik haben die Banken ihre Ausstattung mit Eigenkapital erheblich verbessert. "Im Euro-Raum stieg die Kernkapitalquote von 7, 9 Prozent im Jahr 2007 auf 13,3 Prozent im Jahr 20014", rechnet Thomas Mayer vor, der für die Denkfabrik des Vermögensverwalters Flossbach von Storch arbeitet. Einfach war das nicht: Die Gewinne der Banken werden durch die strengere Regulierung, durch Negativzinsen und neue Konkurrenten gedrückt. Angesichts der schwierigen Lage ist es für Investoren wenig attraktiv, Banken mit viel Eigenkapital zu versorgen.

Um dennoch den neuen Anforderungen zu genügen, haben viele Institute ihre Bilanzen gekürzt. Das bedeutet: Sie vergeben weniger Kredite an private Haushalte und Unternehmen. Das wiederum schadet der Konjunktur in Europa - und den Banken selbst, die sensibel auf Schwankungen der Wirtschaftsleistung reagieren.

Eigentlich sollte die bessere Kapitalausstattung das europäische Finanzsystem vertrauenswürdiger machen. Genutzt hat sie den Banken bislang wenig. Nimmt man die Entwicklung der Aktienpreise als Indikator, dann scheint das Vertrauen in die Solvenz von Banken sogar nachhaltig erschüttert zu sein. Das gilt auch für die Deutsche Bank, deren Aktienkurs allein in diesem Jahr um rund 45 Prozent gefallen ist; er steht nun tiefer als zu den schlimmsten Zeiten der Finanzkrise. Seit damals haben die Frankfurter ihre Bilanzsumme geschrumpft (auf 1800 Milliarden Euro) und das Eigenkapital erhöht (auf 67 Milliarden Euro). "Üppig ist das nicht", sagt der Ökonom Sebastian Dullien, Professor an der Hochschule für Technik und Wirtschaft in Berlin. Was ihn besonders stört: Dass die komplexen Derivategeschäfte der Deutschen Bank immer noch mit zu wenig Eigenkapital hinterlegt werden müssen.

Neue Regeln zur Abwicklung

Im Krisenfall sollen marode Banken in der Euro-Zone zentral und nach einheitlichen Regeln abgewickelt werden. Dadurch möchte man verhindern, dass Aufsichtsbehörden vor allem in nationalem Interesse handeln. Oberstes Prinzip dabei: Die Staaten und Steuerzahler sollen möglichst nicht mehr für Pleitebanken haften müssen. Bezahlen sollen die privaten Eigentümer und Gläubiger der Banken - und sofern das nicht reicht, die ganze Branche. Erst dann springt der Staat ein. Dieser sogenannte Bail-in soll den Finanzbedarf für staatliche Rettungspakete senken.

Ob und wie eine Bank abgewickelt und saniert wird, entscheidet ein Gremium aus nationalen Bankaufsehern und EU-Vertretern. Die Europäische Kommission kann zwar ein Veto einlegen. In diesem Fall haben aber die Finanzminister das letzte Wort. Klingt kompliziert? Ist es auch. Experten sind sich einig: Das dauert im Notfall viel zu lange, will man Panik an den Finanzmärkten vermeiden.

Eines immerhin wurde erreicht: Vor der Finanzkrise war das Bewusstsein von Gläubigern und Aktionären, bei Bankenpleiten selbst haften zu müssen, nicht besonders ausgeprägt. Nach der Pleite von Lehman Brothers hat sich dies grundlegend geändert: Aktionäre und Käufer nachrangiger Anleihen haben verstanden, dass sie als Erste von möglichen Verlusten betroffen sind. Die italienische Regierung möchte die Gläubigerhaftung allerdings einschränken, um private Sparer zu schonen, die ihr Geld im Vertrauen auf die Stabilität der Banken massenhaft in Nachranganleihen angelegt haben. Tatsächlich gibt es im neuen Regelwerk auch ein Hintertürchen, das es Regierungen erlaubt, Banken ohne Umweg über Brüssel mit öffentlichem Geld zu unterstützen, wenn eine "beträchtliche Störung des Wirtschaftslebens" droht.

Gemeinsamer Rettungsfonds

Zur Rettung von Instituten in der Euro-Zone wird ein gemeinsamer Abwicklungsfonds aufgebaut. Dieser Krisenfonds soll ein Volumen von 55 Milliarden Euro erreichen. Er speist sich aus Beiträgen der Banken, die das Geld über mehrere Jahre einzahlen. Das Problem ist nur: Die Summe reicht nicht, um eine große Krise zu bekämpfen, der Fonds wäre damit heillos überfordert. Zum Vergleich: Allein das deutsche Bankenrettungspaket aus dem Jahr 2008 hatte ein Volumen von 500 Milliarden Euro - nur für deutsche Banken. Auch wenn Europas Banken mit den neuen Kapitalanforderungen sicherer werden, erscheint die Gemeinschaftskasse für Rettungseinsätze doch recht klein zu sein.

Europäische Einlagensicherung

Zur Vollendung der Bankenunion gehört eine gemeinsame Einlagensicherung. Die muss allerdings erst noch geschaffen werden, eine schwieriges Unterfangen, wie der Dauerstreit über das Thema zeigt.

Krisenfest ist Europa trotz aller Anstrengungen noch immer nicht. Eine systemische Bankenkrise würde den Abwicklungsfonds schnell sprengen. Umso schwerer wiegt deshalb, dass die Europäer es versäumt haben, die Altlasten der jüngsten Krise zu beseitigen, bevor sie die Bankenunion installiert haben. "Das Problem muss dringend angepackt werden - und es wird öffentliches Geld kosten, daran gibt es keinen Zweifel", sagt Dullien.

Das wichtige Versprechen der Bankenunion bleibt damit unerfüllt: die Steuerzahler zu schonen. 150 Milliarden Euro sind nötig, schätzt der Chefvolkswirt der Deutschen Bank, David Folkerts-Landau, um die europäischen Banken mit ausreichend Kapital zu versorgen. Nur wenn sie genügend Kapital haben, können sie die schlechtesten ihrer notleidenden Kredite abschreiben. Dullien möchte dafür den Euro-Rettungsschirm ESM nutzen, mit dessen Geld schon Griechenland geholfen wird. "Wenn man es geschickt anstellt, reicht das Geld nicht nur für die italienischen Banken", glaubt der Volkswirt. Ihm ist allerdings klar, dass es für seinen Vorschlag keine allzu große politische Unterstützung geben wird, weil man befürchtet, damit einer Transferunion die Tür zu öffnen.

Und selbst dann wäre Europa nicht vor der nächsten Finanzkrise geschützt. So ehrenwert die errungenen Reformen sind - sie zielen allein auf ökonomische Anreizeffekte; mehr Eigenkapital und der Bail-in von Eigentümern und Gläubigern sollen Aktionäre und Banker zur Vernunft rufen. Die Frage ist nur, ob sich Bankchefs wie Dick Fuld oder Josef Ackermann durch höhere Eigenkapitalforderungen und strengere Haftung von ihren dubiosen Geschäften hätten abbringen lassen. Die Antwort heißt wohl: Nein. Die beiden wussten ja, dass sie in einer Blase lebten - und haben trotzdem weitergemacht.

Wenn Finanzkrisen durch überzogenen Optimismus, irrationales Verhalten und Übertreibungen ausgelöst werden, dann muss man leider sagen: Das neue europäische Regelwerk kann dagegen nichts ausrichten.