Wenn am Donnerstag Präsidenten, Kanzler und Ministerpräsidenten in Brüssel ihr Quartals-Ritual absolvieren und sich zum Gipfel treffen, dann steht die Losung für die Herbsttagung vermeintlich fest: Nichts geht in Europa, weil Deutschland mit sich und seiner neuen Koalition beschäftigt ist, Frankreich jede Reform verweigert, und weil sich der deutsche Finanzminister in einer Dauerfehde mit der Kommission über das so sperrige wie hochexplosive Thema Bankenrettung verhakt hat.
Doch der erste Blick trügt. Seit Tagen kursieren Planspiele für die nächsten europäischen Reformen in Brüssel und Berlin. Und auch wenn das Treffen am Donnerstag wohl wirklich nicht zum Großereignis wird: Jetzt fällt der Startschuss für eine der wichtigsten Verhandlungsrunden, in der die Staaten der Euro-Zone die Krise wirklich hinter sich lassen wollen.
Unbeirrt von den laufenden Koalitionsgesprächen treibt Bundeskanzlerin Angela Merkel deswegen ihre europapolitische Agenda voran. Und weil sie in den vergangenen drei Krisenjahren gelernt hat, dass Europa nur in der Kombination Zuckerbrot und Peitsche funktioniert, wird sie nun etwas Süßes präsentieren: endlich einen Plan zur Abwicklung der Banken.
Die kontrollierte Schließung maroder Banken ist zur Zeit die zentrale Baustelle aller Reformen. Im Herbst 2014 wird eine europäische Bankenaufsicht ihre Arbeit aufnehmen, angedockt an die Europäische Zentralbank. An diesem Mittwoch präsentiert sie ihre Pläne, wie zu Beginn dieser neuen Phase der Bankenkontrolle die relevanten Institute auf Herz und Nieren geprüft werden sollen. Was aber, wenn als Diagnose Organversagen konstatiert wird?
Wer entscheidet über Bankenabwicklungen? Und wer zahlt?
Wer Banken beaufsichtigt, muss sie zur Not auch schließen können. Da aber fehlt ein sehr wichtiger Baustein in der Kette. Zwar sind sich die Staats- und Regierungschefs einig, dass die Banken Europas in den kommenden zehn Jahren einen gemeinsamen Rettungsfonds aufbauen sollen, aus dem eine Abwicklung gezahlt werden kann. Was aber geschieht in der Zwischenzeit?
Über diese Frage haben sich die EU-Kommission und die Bundesregierung kräftig zerstritten. Kern des Problems: Wer entscheidet? Wer zahlt? Und vor allem: Wie konstruiert man die Schließung einer Bank rechtlich wasserdicht, damit die zwangsläufig zu erwartenden Klagen von Anlegern und Gläubigern auch vor Gericht keine Chance haben?
Fest steht für die Regierungen, dass Gläubiger maroder Banken ebenso zur Kasse gebeten werden wie Eigentümer. Wenn eine Bank nach 2014 in Schieflage gerät, ist folgende Haftungskaskade geplant. Als Erstes verlieren die Aktionäre der Bank ihr Geld; zweitens: die Besitzer von Kapitalinstrumenten wie Vorzugsaktien; drittens: die Inhaber nachrangiger Forderungen; viertens: vorrangige Gläubiger, also Anleihebesitzer; fünftens: die Großkapitalanleger (denen aber mindestens 100.000 Euro erhalten bleiben); sechstens: Kleinsparer und Betriebe mit weniger als 250 Beschäftigten und einem Jahresumsatz von höchstens 50 Millionen oder einer Bilanzsumme von maximal 43 Millionen; siebtens: Geldhäuser mit Geschäftsbeziehungen zu der maroden Bank; achtens: alle übrigen Kreditinstitute der EU; und neuntens: die betroffene nationale Regierung. Sind alle Finanzquellen ausgeschöpft, darf der Euro-Schutzschirm ESM angezapft werden.
Eine Euro-Bankenaufsicht muss auch gemeinschaftlich haften
Damit kommt die Euro-Zone insgesamt ins Spiel, und es stellt sich die Frage: Warum sollen alle Staaten gemeinsam haften müssen, um einen unkontrollierten Zusammenbruch mit allen gefährlichen Folgewirkungen für eine Volkswirtschaft zu verhindern? Seit den Pleite-Dramen in Griechenland, Spanien und Zypern ist jedenfalls sicher: Wenn sich die Euro-Gruppe eine gemeinsame Bankenaufsicht und einen gemeinsamen Abwicklungsmechanismus gibt, dann muss sie zur Not auch gemeinschaftlich haften - ihre großen Banken arbeiten schließlich auch grenzüberschreitend. Ausschließlich nationale Risiken gibt es in dem Geschäft nicht mehr.
Bisher konzentrierte sich die Auseinandersetzung auf drei Ziffern und vier Buchstaben: 114 AEUV. Der Artikel 114 aus dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union war für die Kommission das Vehikel, an dem sie ihre Vorstellung einer Bankenabwicklung festmachen wollte. In dem Artikel geht es darum, wie der europäische Binnenmarkt verbessert werden kann und welche Kompetenzen sich die Kommission dafür aneignen darf. Die Bundesregierung legte Widerspruch gegen die Artikel-114-Konstruktion ein. Hauptproblem: Hier geht es nicht um den Binnenmarkt, hier geht es um Geld. Sollten nationale Gelder zu einer Bankenrettung gebraucht werden, dann hätte ja die Kommission Zugriff auf die Budgets von Nationalstaaten - ein undenkbarer Bruch mit der Haushaltssouveränität und der Kompetenzverteilung in Europa.
Insgeheim beschlich die Bundesregierung auch ein Unwohlsein, dass die allemal nicht besonders gelittene Kommission plötzlich eine zentrale Rolle in der Euro-Krise ergattern und so einen deutlichen Machtzuwachs für sich verbuchen könnte.
Zweites Problem: Die Kommission kommt selbst ziemlich in Schwierigkeiten, weil sie nicht beides zugleich tun kann: fleißig Subventionen austeilen und europäische Wirtschaftsstrukturen abwickeln. Da entstünde ein Interessenskonflikt. Also wurden Rechtsgutachten ausgetauscht und Urteile untersucht. Die Sache wurde immer komplizierter.
Staaten garantieren für das Risiko einer Bankenabwicklung
Nun prüft das Kanzleramt einen Kompromissvorschlag, der auf dem Gipfel am Donnerstag viel Aufsehen erregen wird. Bis zur Einrichtung eines dauerhaften Abwicklungsfonds der Finanzindustrie garantieren in der Tat die Staaten für das letzte Risiko bei einer Bankenabwicklung - aber unter strengen Bedingungen.
Forderung eins: Die Euro-Zone beschränkt die Zahl der Banken, für die sie zur Not gerade stehen will, auf 130. Das entspricht der Gruppe von Banken, die von der EZB als relevant eingestuft und gemeinsam beaufsichtigt wird. Unter den 130 sind auch 30 deutsche Geldhäuser - allerdings nicht die Sparkassen und Volksbanken, die sich schon seit Monaten dagegen wehren, in einen europäischen Topf einzahlen zu sollen.
Forderung zwei: Bevor auch nur über die Finanzierung einer Abwicklung mit Steuergeld nachgedacht wird, muss eine lange Liste von Beteiligungen abgearbeitet werden - siehe die Haftungskaskade. Nur wenn Gläubiger und Eigentümer ausreichend zur Kasse gebeten sind, kann auch der Staat in Haftung genommen werden.
Kein Staat wird automatisch zahlen müssen
Forderung drei: Kein Staat wird automatisch zahlen müssen, vielmehr muss zuerst das nationale Parlament einer Beteiligung an der Rettung zustimmen - schließlich geht es auch um nationale Budgets, auf die zugegriffen wird. Diese Souveränität darf nicht verletzt werden. Eine ähnliche Beteiligung des Bundestags gab es etwa bei der Verstaatlichung der deutschen Hypo Real Estate.
Problem und Charme dieser Parlaments-Beteiligung: Wenn eine Bank abgewickelt wird, muss es schnell gehen. Wenn also ein Parlamentsvotum riskant ist, wenn sich eine Regierung der Unterstützung ihrer Abgeordneten über ein langes Wochenende nicht sicher sein kann, dann wird sie sich nicht beteiligen können. Sollte also etwa eine französische Bank geschlossen werden, müsste die Regierung in Paris entscheiden, ob sie die Partnerländer mit ins Boot bekommt - oder ob sie das Risiko lieber gleich voll auf sich nimmt.
Merkel will auch das Rechtsproblem ein für alle Mal aus der Welt schaffen. Weil Artikel 114 AEUV als Rechtsgrundlage für eine Bankenabwicklung als unsolide gilt und Tür und Tor für Klagen öffnet, sind die Vertragsexperten auf Artikel 352 AEUV gestoßen. Über diesen Artikel können Gesetzesvorhaben legitimiert werden, die fast schon Souveränitätsrechte berühren. Nicht zufällig sprechen Juristen von einem Paragrafen, mit dem auf weichem Weg verfassungsähnliche Rechtskraft erwirkt werden kann. Allerdings: Bis die Bankenabwicklung Gesetz ist, wird es lange dauern.