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Zensus:Berliner bleiben verschwunden

Nach dem Zensus 2011 hatten viele Städte plötzlich weniger Einwohner - mit enormen finanziellen Folgen.

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Über Nacht hatte Berlin etwa 180 000 Einwohner weniger: Das war am 9. Mai 2011, dem Stichtag der letzten Volkszählung.

(Foto: Paul Zinken/picture alliance/dpa)

Es ist eine buchdicke Entscheidung von 141 Seiten geworden, und weil sich dort Jura mit Statistik mischt, musste man mit maximaler Unlesbarkeit rechnen. Doch wenn man all die Details zu Stichprobendesign oder Mehrfachfallprüfungen einmal ausblendet, dann lässt sich das Zensus-Urteil des Bundesverfassungsgerichts zu einer leicht nachvollziehbaren Aussage verdichten: Wer zu Beginn des dritten Jahrtausends die Bevölkerungszahl ermitteln will, der muss nicht mehr Volkszähler mit Fragebögen von Haus zu Haus schicken, sondern darf sich schlanker, moderner Methoden bedienen - wie dies bei der registergestützten Volkszählung des Jahres 2011 der Fall war.

Auch eine Volkszählung herkömmlicher Art muss nicht exakter sein als die neue Prozedur

Die Stadtstaaten Hamburg und Berlin hatten gegen den Zensus 2011 geklagt, weil die Statistik sie schmerzhaft geschrumpft hatte. In der Bundeshauptstadt sank die Einwohnerzahl um 180 000 und in Hamburg um fast 83 000 Personen. Berlin macht geltend, dadurch im System von Finanzausgleich und Steuerverteilung 470 Millionen Euro pro Jahr verloren zu haben, Hamburg beklagte nach Vorlage der Ergebnisse im Mai 2013 Nachzahlungen von 117 Millionen Euro. Die Klagen vieler anderer Städte warten bei den Verwaltungsgerichten auf das Signal aus Karlsruhe, denn nach allem, was man aus einer nachträglichen Evaluation weiß, sind kleinere Gemeinden gut weggekommen, größere Städte dagegen haben gewisse Einbußen zu verzeichnen.

Gleichwohl hat der Zweite Senat - als Berichterstatter war Peter Huber zuständig - den Zensus für verfassungsgemäß erklärt.

Zwar haben die Länder einen Anspruch auf eine "realitätsgerechte" Ermittlung ihrer Einwohnerzahl. Doch selbst die traditionelle Hundert-Prozent-Volkszählung muss nicht unbedingt exakter sein als die neue Prozedur - darauf hatten die Fachleute in der Verhandlung vor fast einem Jahr hingewiesen. Zum Beispiel, wenn Widerstand gegen eine nicht akzeptierte Vollzählung falsche Antworten produziert. "Alle insoweit denkbaren Verfahren sind mit Unsicherheiten und Ungenauigkeiten behaftet und fehleranfällig", hielten die Richter fest.

Die Kläger hatten sich vor allem dagegen gewandt, dass eine umfassende Fehlerkorrektur durch echte Stichproben nur bei Gemeinden mit mehr als 10 000 Einwohnern vorgesehen war, ansonsten reichen Abklärungen im Einzelfall. Das Gericht hält das für vertretbar. Denn bei den Vorbereitungen des Zensus hatte sich herausgestellt, dass in kleineren Kommunen die Quote der "Karteileichen" geringer, also das Register zuverlässiger war.

Der zentrale Punkt des Urteils lautet: Wenn der Gesetzgeber sich nach aufwendigen Vorbereitungen für ein neues Erhebungssystem entscheidet, wenn er sich dabei an den Stand der Wissenschaft hält - dann kann man den Zensus hinterher nicht wieder umwerfen, weil sich doch noch Ungenauigkeiten eingeschlichen haben. "Die Prognose wird nicht dadurch ungültig und verfassungswidrig, dass sie sich im Nachhinein als falsch erweist", schreiben die Richter. Tatsächlich zogen sich die Vorarbeiten für den Zensus über ein ganzes Jahrzehnt hin. 2001 bis 2003 wurde der registergestützte Zensus in einem Testlauf erprobt, eine Wissenschaftler-Kommission wurde eingesetzt, zwei Sachverständigen-Anhörungen wurden abgehalten. Und die beiden Stadtstaaten waren von Anfang an in das Vorhaben eingebunden, sie hätten ihre Bedenken frühzeitig einbringen können. Ein solches Vorgehen übertreffe sonstige Gesetzgebungsverfahren "an Rationalität und Verfahrensgerechtigkeit bei Weitem", sagte Gerichtspräsident Andreas Voßkuhle. Soll heißen: Man wäre froh, wenn sonst so sorgfältig gearbeitet würde.

Die Prognose bleibt gültig, auch wenn sie sich hinterher als falsch erweist: Damit ebnet Karlsruhe letztlich den Weg zu einem Systemwechsel, bei dem nur noch zehn Prozent der Bevölkerung wirklich befragt wurden. Also zur statistikgestützten Schaffung einer Datengrundlage, die letztlich das Rohmaterial für viele politische Entscheidungen liefert. "Wenn die ökonomische und soziale Entwicklung nicht als unabänderliches Schicksal hingenommen, sondern als permanente Aufgabe verstanden werden soll, bedarf es einer umfassenden, kontinuierlichen sowie laufend aktualisierten Information über die wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Zusammenhänge", sagte Voßkuhle. Schwerfällige Vollerhebungen in allen Haushalten sind wegen ihres Aufwands nicht mehr zeitgemäß, so lässt sich das verstehen. In der Bundesrepublik wurde zuletzt 1987 auf diese Weise gezählt - gegen heftigen Widerstand im Vorfeld, der zum legendären Volkszählungsurteil von 1983 führte.

Wenigstens einen kleinen Trost hält das Urteil für die beiden Stadtstaaten bereit. Identifizierte Mängel muss der Gesetzgeber bis zur nächsten Volkszählung im Jahr 2021 beheben.

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