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Werkstatt Demokratie Gutes Regieren

Illustration: Katharina Bitzl

Viele Bürger sind unzufrieden mit der Demokratie. Sie wollen mehr mitreden. Politiker wie Wolfgang Schäuble setzen deshalb große Hoffnung in geloste Bürgerräte. Zu Recht?

Von Peter Lindner

Irgendwann hatte Urte Stahl genug. Das Gefühl, dass vor allem "von oben nach unten durchregiert wird" und sie als "normale Bürgerin" ohnehin nichts bewirken kann, wurde immer stärker. Die 47-jährige Landschaftsplanerin aus Friesenheim in Baden-Württemberg wandte sich zunehmend von der Bundespolitik ab. Bis Stahl im vergangenen Jahr in ihrem Briefkasten eine Einladung fand. Als eine von 160 per Los bestimmten Deutschen sollte sie am ersten bundesweiten Bürgerrat teilnehmen. Ihr Auftrag: Empfehlungen für die Zukunft unserer Demokratie erarbeiten. "Für mich war das ein Glücksfall", sagt Stahl.

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Dieser Artikel gehört zur Werkstatt Demokratie, ein Diskurs-Projekt der SZ in Kooperation mit der Nemetschek Stiftung und der Akademie für Politische Bildung. Alle Beiträge der Themenwoche "Gutes Regieren" und noch mehr zum Projekt finden Sie hier.

Für andere ist das Instrument Bürgerrat selbst ein Glücksfall: ein Glücksfall für die Demokratie. Erst im November haben die Grünen geloste Bürgerräte in ihr neues Grundsatzprogramm aufgenommen. Bundestagspräsident Wolfgang Schäuble bezeichnete sie in der SZ kürzlich als "einen wichtigen Ansatz, um "unsere parlamentarische Demokratie zukunftsfähig" zu machen. Er setzte sich auch für einen Bürgerrat ein, bei dem im Januar und Februar 2021 abermals 160 Bürger ein Gutachten zu "Deutschlands Rolle in der Welt" erstellen sollen - erstmals im Auftrag des Deutschen Bundestages. Die Ergebnisse sollen im März vorliegen und in die Arbeit des Parlaments einfließen.

Warum Deutschland gerade jetzt solche Initiativen braucht, erklärte Schäuble so: "Die Bindung zwischen Wählern und Gewählten ist schwächer geworden - und die Kraft der Parteien, die für eine stabile repräsentative Demokratie wichtig sind, ist auch kleiner geworden." Studien zeigen, dass sich vor allem sozial schlechter Gestellte abwenden und wenig Vertrauen in die Politik haben. Gleichzeitig wünschen sich viele Menschen mehr Möglichkeiten, sich politisch zu beteiligen - auch jenseits von Wahlen. So werden auch Bürgerräte immer populärer. Sie sollen die repräsentative Demokratie ergänzen, nicht ersetzen. Doch wie genau funktionieren sie?

Beim bundesweiten Bürgerrat 2021 werden die Teilnehmer abermals ausgelost. Ein mehrstufiges Verfahren soll sicherstellen, dass Personen aus verschiedenen Regionen, sozialen Schichten und Informationsblasen dabei sind - und vor allem auch jene, die sonst nicht an solchen Debatten teilnehmen. Das Ziel des Auswahlprozesses: ein "Mini-Deutschland" abbilden. Beraten wird an zehn Terminen, coronabedingt per Video, in moderierten Kleingruppen: Jeder soll zu Wort kommen. Auch Experten werden zugeschaltet. Dahinter steckt der Grundgedanke: Je besser Bürger informiert sind, je mehr Perspektiven in die Debatte einfließen und je professioneller diese moderiert werden, desto besser sind die Ergebnisse der Beratungen.

Die deliberative Welle

Deliberation ist das demokratische Schlagwort der Stunde. Gemeint ist der Prozess politischer Willensbildung durch Debatte und durch den Austausch von Argumenten. Die OECD spricht in einer Studie zu innovativer Bürgerbeteiligung gar von einer "deliberativen Welle", die über die Welt schwappt. Aufgeführt ist unter anderem der Bürgerrat in Ostbelgien, der 2019 als eine Art zweite Kammer installiert wurde. Auch Frankreich und Großbritannien haben zuletzt Erfahrungen mit gelosten Gremien gesammelt, unter anderem zum Thema Klimaschutz. Vorreiter in Europa waren die Iren, die Volksabstimmungen zur "Ehe für alle" und zum neuen Abtreibungsrecht mit Bürgerversammlungen vorbereitet haben. Dort ist es gelungen, emotionsgetränkte Debatten zu versachlichen, gesellschaftliche Konflikte zu entschärfen - und zu zeigen, dass Bürgerräte ein Gegengift gegen Polarisierung sein können.

Der erste und bisher einzige bundesweite Bürgerrat 2019 zum Thema Demokratie wurde aus der Zivilgesellschaft heraus initiiert - unter anderem vom Verein "Mehr Demokratie", der zusammen mit anderen Organisationen auch den nationalen Bürgerrat 2021 organisiert. Die Teilnehmer haben dem Bundestagspräsidenten im vergangenen Jahr 22 Vorschläge zur Stärkung der Demokratie übergeben. Eine Rechenschaftspflicht darüber, was mit den Empfehlungen passiert, wurde allerdings nicht vereinbart - und wird es auch 2021 nicht geben. Doch genau das bräuchte es, sagt die Politikwissenschaftlerin Brigitte Geißel. Sie leitet die Forschungsstelle für demokratische Innovationen an der Goethe-Universität Frankfurt. Es gehe ihr nicht darum, dass Bürgerräte Entscheidungen treffen. "Doch wäre es wichtig, dass die Politik auf die Empfehlungen der Bürgerräte eingeht und auch begründet, wenn sie sie nicht berücksichtigt." Sonst sprieße Frust.

Die Experten der OECD kommen in ihrer Studie zu dem Schluss, dass deliberative Prozesse, wenn sie effektiv organisiert sind, zu besseren politischen Ergebnissen führen und auch das Vertrauen stärken können. Geißel warnt jedoch vor allzu großen Erwartungen: "Um Vertrauen zurückzugewinnen, bräuchte es viele Bürgerräte, auf allen Ebenen" - und eine langfristige Perspektive. So plädiert sie unter anderem dafür, in der Bundestagsverwaltung eine Koordinierungsstelle einzurichten, die solche Bürgerbeteiligungsverfahren dauerhaft organisiert.

Ausstieg der unteren Schichten aus der Partizipation

Schäuble wiederum sieht den Bürgerrat als "eine Art Kompromiss zwischen einer reinen parlamentarischen Demokratie und einer mit Plebisziten". Letztere, vor allem bundesweite Volksabstimmungen, haben seit dem Brexit an Zuspruch verloren. Auch beim Parteitag der Grünen wurde kürzlich heftig darüber gestritten - mit dem Ergebnis, dass solche Volksabstimmungen im neuen Grundsatzprogramm nicht mehr vorkommen. Kritiker warnen, dass sie die Polarisierung und Spaltung in der Gesellschaft verstärken. So zeigen Forschungen, dass bei Referenden typischerweise die höheren und mittleren Schichten abstimmen, sozial und ökonomisch schlechter Gestellte bleiben ihnen meist fern. Die Befürchtung: Ein zentrales Problem unserer Demokratie, der Ausstieg der unteren Schichten aus der Partizipation, würde durch Volksabstimmungen womöglich noch verschärft.

Politik-Professorin Geißel ist dagegen der Überzeugung, dass diese Menschen sehr wohl wieder erreicht und zur Beteiligung motiviert werden können. Wichtig sei es jedoch, dass Volksabstimmungen "umfassende Debatten in der Gesellschaft vorausgehen". Sie plädiert unter anderem dafür, Plebiszite viel stärker mit deliberativen Verfahren wie Bürgerräten zu verbinden. Das sei beispielsweise in Irland bei den Debatten zur "Ehe für alle" und zum "Abtreibungsrecht" sehr gut gelungen.

Auch in Deutschland zeigen Bürgerräte positive Effekte - wie jenen, dass sich bei Teilnehmern die Bereitschaft erhöht, sich politisch zu engagieren. Urte Stahl hat ihre Mitarbeit beim Bürgerrat inspiriert, motiviert und politisch aktiviert. Sie interessiert sich wieder für die Bundespolitik, wirbt in ihrem Umfeld und bei Abgeordneten aus ihrer Region für mehr Beteiligungsmöglichkeiten für Bürger und kann sich sogar vorstellen, bei der nächsten Kommunalwahl zu kandidieren. Die Verdrossenheit ist der Zuversicht gewichen: "Ich habe die Hoffnung zurückgewonnen, dass die Demokratie sich wandeln kann."

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