Süddeutsche Zeitung

Wahlrecht:Warum der Bundestag wohl größer wird als je zuvor

Statt 598 Abgeordneter dürfte das Parlament nach der Wahl mehr als 800 Abgeordnete haben. Das liegt am Wahlrecht - und vermutlich am Ergebnis der CSU.

Von Christopher Schrader, Hamburg

In den meisten Demokratien steht am Wahltag auf den Sitz genau fest, wie viele Abgeordnete ins Parlament kommen. House of Commons: 650 Mitglieder. Folketing: 179 Abgeordnete. Assemblée Nationale: 577 Sitze. Camera dei Deputati: 630 Mandate. House of Representatives: 435 Abgeordnete.

In Deutschland jedoch entscheiden am 26. September 2021 die Kreuze auf den Wahlzetteln nicht nur über die Zusammensetzung, sondern auch über die Größe des Bundestags. Dass er seine Normgröße von 598 Sitzen bekommt, gilt als ausgeschlossen; viele Wahlforscher erwarten eine weitere Zunahme über die 709 Mandate hinaus, die das Parlament zwischen 2017 und 2021 hatte. Mehr als 800 Abgeordnete sind möglich, vielleicht steht am Ende sogar eine Neun vorne.

Das liegt am Wahlrecht in Deutschland. Das Grundgesetz sieht eine personalisierte Verhältniswahl in einem föderalen Bundesstaat vor: Die Größe der Fraktionen im Parlament sollen dem Verhältnis der auf den Wahlzetteln angekreuzten Landeslisten folgen, den Zweitstimmen. In jedem der 299 Wahlkreise wird um einen Sitz gekämpft, über den die Erststimmen entscheiden - und am Ende wird beides miteinander verrechnet. Dafür sind im Prinzip weitere 299 Mandate vorhanden, die über die Landeslisten vergeben werden. Aber oft reichen diese nicht.

Bayern etwa hat entsprechend seinem Bevölkerungsanteil Anspruch auf 93 Sitze, 46 Direktmandate und 47 Listenplätze. Wenn die CSU etwa 30 Prozent der Zweitstimmen erringt, hätte sie laut Proporz - nach Abzug der Zweitstimmen für Parteien, die an der Fünf-Prozent-Hürde scheitern - Anspruch auf 30 Sitze. Andererseits gewinnt sie aber üblicherweise alle oder fast alle bayerischen Direktmandate. Siegt sie in 43 Wahlkreisen, ergeben sich 13 zusätzliche Mandate. Diese werden meist Überhangmandate genannt, auch wenn das Recht diesen Begriff nicht kennt.

Ein Prozent weniger für die CSU könnte 28 Sitze mehr in Berlin bedeuten

Insgesamt dürfen laut neuem Wahlgesetz bis zu drei Überhangmandate unausgeglichen bleiben - ob das dem Grundgesetz entspricht, wird noch Gegenstand eines Urteils des Bundesverfassungsgerichts sein. Vermutlich entfallen dieses Mal alle drei auf die CSU. Die verbleibenden 40 Sitze müssen jedoch dem Proporz der Mandate laut Zweitstimmen entsprechen. Um das zu erreichen, kann man die Größe des Bundestags mit einem einfachen Dreisatz um den Faktor 40 zu 30 anpassen: Er wächst demnach von 598 auf fast 800 Sitze an. Das Wahlgesetz sieht allerdings ein anderes Verfahren für diese Berechnung vor, das nur im Fall der CSU näherungsweise durch den Dreisatz beschrieben werden kann. Tatsächlich müsste man vier Schritte der Verteilung durchlaufen und dabei absolute Stimmenzahlen verwenden, Divisoren bestimmen, Mittelwerte bilden, runden, prüfen und immer wieder von neuem rechnen, bis das Ergebnis steht.

Die Zahl der Abgeordneten bliebe kleiner, wenn die CSU weniger Wahlkreise gewinnt oder mehr Zweitstimmen erhält. Entwickeln sich die Ergebnisse in die andere Richtung, wächst der Bundestag entsprechend. Kommt die CSU etwa nur auf 29 statt 30 Prozent, bedeutet das ungefähr 28 weitere Sitze in Berlin, ein weiterer gewonnener Wahlkreis etwa 18 zusätzliche Mandate.

Die Details, wie aus abgegebenen Stimmen Mandate im Parlament werden, regelt das Wahlgesetz in Paragraph 6, der selbst mit guter Kenntnis von Juristen-Deutsch kaum verständlich ist. Den Text muss man sozusagen vorwärts und rückwärts zugleich lesen, weil ständig auf Bestimmungen in folgenden Absätzen verwiesen. Zuletzt hat die große Koalition 2020 daran herumgeschraubt, um das drohende Aufblähen des Bundestags wenigstens zu begrenzen.

"Es gibt nur sehr wenige Menschen in ganz Deutschland, die das Sitzzuteilungsverfahren im Wahlrecht wirklich durchschauen", sagt Christian Brugger, ein Software-Entwickler aus Baden-Württemberg. Er bietet auf mandatsrechner.de ein Werkzeug an, um selbst anhand von Umfragedaten oder eigenen Präferenzen den kommenden Bundestag zu berechnen. "Das Gesetz bleibt in vielen Details unklar. Ich bezweifle, dass die Abgeordneten, die dafür gestimmt haben, es selbst verstehen."

Prognosen sind schwierig, es gibt keine repräsentativen Umfragen auf Wahlkreis-Ebene

Dafür, dass am Ende vermutlich die CSU die Größe des Bundestags bestimmt (und dass der Dreisatz eine vernünftige Größenordnung liefert), gibt es zwei Gründe: Vermutlich wird die Partei erstens den relativ höchsten Überschuss an Wahlkreis-Mandaten haben. Das Missverhältnis zwischen errungenen Direktmandaten und Mandats-Anspruch ist bei ihr prozentual am größten. Zweitens ist sie eine ausschließlich bayerische Partei, die keine anderen Landesverbände hat. Für alle anderen, einschließlich der CDU in den 15 anderen Bundesländern, sieht das Bundeswahlgesetz vor, dass die Überhangmandate in einem Land mit Listenmandaten in einem anderen verrechnet werden können.

"Wenn das zum Tragen käme, dann müsste vielleicht die CDU in Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen Sitze im Bundestag abgeben, weil sie in Baden-Württemberg oder Mecklenburg-Vorpommern Überhangmandate gewonnen hat", sagt Joachim Behnke von der Zeppelin-Universität in Friedrichshafen. Er befasst sich seit einiger Zeit mit dem Thema und hat dazu eine Stellungnahme im Bundestag verfasst. "Das gäbe viel böses Blut zwischen den Landesverbänden, aber dazu kommt es vermutlich nicht, weil der große Ausgleich wegen der CSU diesen Effekt übertüncht." Derzeit ist schwer vorauszusehen, wo welche Partei wie viele Überhangmandate bekommt. Bei der CSU könnten es zehn bis 17 sein. Die CDU in Baden-Württemberg könnte keines oder auch 13 bekommen, die SPD in Niedersachsen vier bis zehn, die AfD in Sachsen vier.

Mindestens vier Hochrechnungen für Wahlkreise liegen zurzeit vor; alle verwenden andere Daten oder gewichten sie nach eigenen Methoden. Es gibt keine repräsentativen Befragungen auf dieser Ebene. Darum erwarten zum Beispiel die Demoskopen bei Insa eine ziemlich rote Republik mit womöglich 200 SPD-Direktmandaten, während sie bei election.de eher ausgewogen zwischen rot und schwarz und bei zweitstimme.org eher schwarz ist. Bei dieser Organisation, mit der die SZ in der Wahlberichterstattung kooperiert, wirft der Computer zurzeit eine Bundestagsgröße zwischen 860 und 870 als wahrscheinlichstes Ergebnis aus. Das nächste Parlament werde mit 95-prozentiger Wahrscheinlichkeit größer als das heutige sein.

Die Fachleute für Politik und Statistik von zweitstimme.org aus Mannheim, München und Berlin kombinieren Umfragedaten mit Erkenntnissen, die ein lernendes Computersystem aus Trends vergangener Wahlen destilliert hat. Dabei kommen Verfahren zum Einsatz, die auch in der Klimaforschung und langfristigen Wetterprognosen verwendet werden.

Vorschläge, das Wahlrecht grundsätzlich zu reformieren, sind bislang gescheitert

Um einen XL-Bundestag in Zukunft zu verhindern, gibt es etliche Vorschläge. Der vielleicht härteste ist es, Direktmandate zu streichen. Wäre der Bundestag auf 598 Sitze fixiert, könnten etwa bei der CSU die 13 Kandidaten, die ihre Wahlkreise mit den kleinsten relativen Mehrheiten gewonnen haben, ihren Sitz nicht einnehmen. Ein solcher Vorschlag kam aus der Wissenschaft und von den Grünen. 2019 hat ihn die AfD aufgegriffen, und damit ist er "politisch tot", schätzt Behnke. Eine von der SPD favorisierte Variante sah vor, den Ausgleich von Überhangmandaten erst dann durch eine solche Kappung zu stoppen, wenn der Bundestag eine Größe von 690 Mandaten erreicht.

Zweiter Ansatzpunkt ist die Definition, wer einen Wahlkreis laut Gesetz gewinnt: Zum Beispiel könnten alle Politiker als Wahlkreiskandidaten antreten und nur dann nach Berlin gehen, wenn ihr prozentuales Ergebnis dort zu den x Besten ihrer Partei gehört, sagt Behnke. Dieses x richtet sich nach den Zweitstimmen im Land; Landeslisten würden sich dann erübrigen. Oder man reduziert die Anzahl der Wahlkreise deutlich und jeder von diesen schickt mehrere Abgeordnete verschiedener Parteien nach Berlin statt nur jeweils einen einzigen Vertreter. Dann wäre das Problem ebenfalls entschärft. Eine solche Idee favorisiert zum Beispiel Wilko Zicht, der zu den Gründern der Seite wahlrecht.de gehört."

Grüne, Linke und FDP wiederum hatten 2019 in einem gemeinsamen, fertig formulierten Gesetz vorgeschlagen, die Zahl der Direktmandate zu senken und gleichzeitig den Bundestag zu vergrößern, damit weniger Überhangmandate auftreten. Vermutlich wären aber die 250 Wahlkreise in dem Entwurf noch zu viele: 200 Direktmandate in einem 600-Sitz-Bundestag, schätzt Behnke, sollten die meisten Probleme lösen. Die geplante Wahlrechtsreform der großen Koalition hingegen sieht für die Bundestagswahl 2025 immer noch 280 Wahlkreise vor.

Um das Aufblähen des Bundestags diesmal schon zu begrenzen, hätten sich vielleicht vor allem in Bayern Grüne und SPD in einigen Wahlkreisen dazu durchringen müssen, gemeinsam einen Erststimmen-Kandidaten zu favorisieren. Solche Absprachen und ein solches Wählerverhalten könnten hie und da dazu führen, dass die CSU ihr Direktmandat verliert. Zur Not ließe sich dabei Joachim Behnke zufolge auch ein formales Kriterium nutzen: Ist die Nummer des Wahlkreises ungerade, steht die SPD im Vordergrund, ist sie gerade, sind es die Grünen. Die Mehrheitsverhältnisse im Bundestag blieben gleich, aber es käme zu weniger Überhang- und Ausgleichsmandaten. Ein solches Vorgehen ist in der Bundesrepublik aber bislang äußerst selten. Diesmal rufen etwa die Grünen in Südthüringen dazu auf, den SPD-Kandidaten zu wählen, um einen Sieg des CDU-Politikers Hans-Georg Maaßen zu verhindern.

Dabei wäre für die CSU vielleicht ein Gedanke tröstlich: Pro CSU-Überhangmandat kommen 18 weitere Abgeordnete nach Berlin. "Davon wären den Umfragen zufolge fünf von der SPD, drei von den Grünen, zwei von der AfD und ein oder zwei Linke", rechnet Behnke vor. "Aus Sicht eines CSU-Anhängers könnte der Verlust eines Direktmandats durch diesen Verlust der anderen Seite womöglich mehr als aufgewogen werden."

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