Franz Josef Strauß selig, dessen 95. Geburtstag die CSU in Kürze feiert, war mit diesem Thema gleich fertig. So gern er ansonsten davon redete, dass man als Politiker dem Volk aufs Maul schauen müsse - für Volksabstimmungen hatte er nichts übrig. "Vox populi, vox Rindvieh" pflegte er zu sagen. Damals, das ist gut dreißig Jahre her, haben die Leute noch begeistert geklatscht, wenn man sie als Rindviecher bezeichnet hat. Die Zeiten sind vorbei. Die weiland Rindviecher wollen heute mitentscheiden: Sie haben, so fassen es die Parteienforscher in den Talkshows zusammen, "genug von ihren Politikern, aber Freude an der Politik". Diese Freude, manchmal ist es eine Lust, ist bisweilen kreativ und bisweilen destruktiv.
Bürgerbegehren und Volksentscheide wollen immer öfter die Politik korrigieren. Nur: Ist das Volk überhaupt mündig?
(Foto: dpa)Sie bricht sich Bahn in Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden, in Volksbegehren und Volksentscheiden. Bürger dringen auf bessere Kindergärten und Schulen, Bürger bringen Gesetze zu Fall und neue zuwege, Bürger legen ihr Veto ein gegen die Privatisierung von Wasser- und Stadtwerken, Bürger verhindern den Verkauf des kommunalen Abwasserkanalnetzes, Bürger stoppen den Bau von Hochhäusern und Einkaufspassagen, Bürger entscheiden über das Schicksal des alten Flughafens, Bürger lassen die Zusammenlegung zweier Bundesländer scheitern, Bürger überziehen das Land Bayern mit einem radikalen gesetzlichen Rauchverbot.
"Vox Rindvieh" oder "Stimmungsdemokratie"?
Nun dringen immer mehr Bürger darauf, nicht mehr nur in den Städten und Gemeinden und Bundesländern, sondern auch auf Bundesebene abstimmen zu können. Von der "Vox Rindvieh" traut sich freilich heute kein Politiker mehr zu reden. Der alte Argwohn der professionellen Politik gegen die Amateure hat jetzt neue Namen, Namen wie "Stimmungsdemokratie".
Gestern in Bayern für das Rauchverbot; heute, nämlich an diesem Sonntag in Hamburg, gegen die Schulpolitik aller Parteien: Es ist eine neue Bürgerwehr entstanden. Sie schleppt nicht mehr Spieße und Hellebarden mit sich herum; sie arbeitet mit Stimmzetteln. Die alte Bürgerwehr war ein meist unzulänglich ausgerüsteter Haufen zur Verteidigung der Städte und zur Einschüchterung von Störenfrieden, der aber dann in der demokratischen Revolution von 1848/49 besondere Bedeutung erlangte.
Die Gesetzgebung ist inzwischen zweispurig
Damals, als die Bürger nicht mehr Untertanen sein wollen, wandelte sich die Bürgerwehr innerhalb von wenigen Monaten von einem Ordnungsfaktor der alten Mächte zu einer Miliz mit demokratischem Selbstverständnis. In Baden kämpften die Bürgerwehren an der Seite der demokratischen Revolutionäre Friedrich Hecker und Gustav von Struve gegen die preußischen Truppen und für die Ansprüche des Bürgertums gegenüber dem Monarchen. Als der demokratische Aufstand von den Fürsten und Herrschaften niedergeschlagen war, wurden die Bürgerwehren verboten. Manche überlebten irgendwie in Feuerwehren, Schützen- und Traditionsvereinen; sie flickten die alten Fahnen, sie gründeten Spielmannszüge und veranstalten bis heute historische Umzüge.
Vertraut die Verfassung ihrem Volk?
Die neue Bürgerwehr, die Bürgerwehr von 2010, tut anderes: Sie baut Bürgersteige. Diese Bürgersteige entstehen neben, manchmal auch abseits der gut ausgebauten Bundes- und Landstraßen, auf denen die klassische Gesetzgebung ihren Lauf nimmt; auf den Bürgersteigen aber werden die Begehren der Bürger von diesen immer häufiger selbst transportiert. Die Zahl der kommunalen Bürgerbegehren und Bürgerentscheide hat sich seit Mitte der neunziger Jahre verdreifacht. Es gibt also mittlerweile eine Zweispurigkeit der Gesetzgebung: Auf den breiten Straßen des Bundes und der Länder verkehren die Volksvertreter. Und auf den Bürgersteigen verkehren die Volksbegehrer. Manchmal knistert es im Verhältnis zwischen repräsentativer und direkter Demokratie. Diese Knisterei signalisiert Spannung - aber die Demokratie braucht Spannung, sonst schläft sie ein.
Plebiszite können pädagogische Veranstaltungen sein, bei denen die Entfremdung zwischen Bürgern und Parteien schwindet; manchmal lernen die Initiatoren auch, dass ein Justament-Standpunkt nichts bringt, dass sie Koalitionen schmieden und Kompromisse schließen müssen, um Erfolg zu haben.
Sechs Jahrzehnte Bewährung
Alle deutschen Bundesländer kennen Plebiszite, sie funktionieren dort gut - in Bayern seit 64 Jahren. Wilhelm Hoegner, der erste bayerische Ministerpräsident nach dem Krieg, schrieb sie, inspiriert durch sein Schweizer Exil, in die bayerische Verfassung. Der erste Volksentscheid war dann gleich 1946; es wurde über die Annahme der Verfassung entschieden. Diese bayerische Verfassung mag ihr Volk, sie vertraut ihm.
Die Mütter und Väter des Grundgesetzes trauten dem Volk nicht. Sie konnten und wollten ihm nicht verzeihen, dass es einst Adolf Hitler gewählt und bis zuletzt die Treue gehalten hatte. Sie beschränkten also die Möglichkeiten des Volks, seinen Willen wirksam zur Geltung zu bringen, auf das absolute Minimum - auf die alle vier Jahre fällige Neuwahl des Bundestags. Abgrundtief war die Angst vor neuen Demagogen und davor, dass die Volksabstimmung als Hebel gegen die junge Demokratie missbraucht werden könnte. Deshalb wurde dem Plebiszit kein Millimeter Raum gegeben. Anlass zum Nachdenken darüber, ob dies ein Dauerzustand bleiben dürfe, hatte man nicht: Das Grundgesetz war ja nur als vorläufige Ordnung, als Provisorium gedacht.
Der Wähler soll den Betrieb nicht stören
Dieses Grundgesetz wird, zu Recht, über den Schellenkönig gelobt. Aber man kann auch das Gute noch besser machen. Die Deutschen werden nämlich von ihrer Verfassung behandelt, wie früher Menschen behandelt wurden, die wegen Geistesschwäche, Verschwendung, Trunk- oder Rauschgiftsucht entmündigt waren - sie galten als nur beschränkt geschäftsfähig. Weil sich diese Betrachtungsweise ja streng genommen auch auf das allgemeine Wahlrecht erstrecken müsste, wird dem Volk vom Grundgesetz alle paar Jahre ein lucidum intervallum zugestanden, also ein lichter Augenblick, und zwar just dann, wenn es um die Bestätigung seiner politischen Repräsentanten geht. In der Zeit zwischen den Wahlen hat sich der deutsche Wähler, auf Bundesebene, so zu verhalten, wie das die katholische Kirche von den Laien, zumal von den Frauen, verlangt. Sie sollen schweigen, das heißt: sich darauf verlassen, dass die Würdenträger schon alles richtig machen; sie sollen jedenfalls den laufenden Betrieb nicht stören, sich aber gern in den niedrigen Bereichen irgendwie nützlich machen.
Im Bürgerlichen Recht gilt die Regel, dass derjenige, er sich auf Geschäftsunfähigkeit beruft, ihre Voraussetzungen zu beweisen hat. Die Politiker, die jedwede Form des Bundes-Plebiszits ablehnen, haben demzufolge darzulegen, dass die Gründe für die grundgesetzliche Angst vor dem Volk nach wie vor berechtigt sind. Das wird ihnen nicht gelingen. Die Deutschen haben über sechs Jahrzehnte der Bewährung hinter sich gut bestanden. Das ökologische Bewusstsein hat sich in Deutschland von unten nach oben entwickelt. Im Osten haben die Menschen ein diktatorisches Regime gestürzt. Und diese Menschen sollen nicht reif sein, sich hin und wieder in einer Volksabstimmung zu äußern?
"Glauben Sie an den Menschen?"
Carlo Schmid, der sozialdemokratische Vater der Bundesrepublik, hat recht behalten über Konrad Adenauer, ihren christdemokratischen Großvater. Als die beiden sich am 1. September 1949 kennengelernt hatten, beschloss Adenauer das Gespräch so: "Was uns beide unterscheidet, ist nicht nur das Alter, es ist auch noch etwas anderes: Sie glauben an den Menschen, ich glaube nicht an ihn, und habe nie an den Menschen geglaubt." Noch nach Jahren hat Adenauer den SPD-Kollegen bei Empfängen in eine Ecke gezogen und gefragt: "Glauben Sie immer noch an den Menschen?" Carlo Schmid tat es. Die Geschichte der Republik zeigte, dass er recht damit hatte.
Das Plebiszit: Wenn es auf Länderebene gut ist, kann es dann auf Bundesebene des Teufels sein? Als nach der deutschen Einheit eine große Verfassungsreform auf der Tagesordnung stand, da hatte sich die Bundespoiltik an die Bequemlichkeiten des repräsentativen Systems so gewöhnt, dass die Zweidrittelmehrheit für eine Verfassungsänderung nicht zustande kam. Hans-Jochen Vogel warb als Verfassungs-Obmann der SPD ebenso eindringlich wie vergeblich, er ließ den Sekretär der Verfassungskommission einen Bericht über die Eingaben aus dem Volk vortragen: Eine halbe Million Eingaben hatten gefordert, plebiszitäre Elemente ins Grundgesetz zu schreiben - das war vor der Internetzeit. Im Jahr 2002 unternahm dann die rot-grüne Regierung noch einmal einen solchen plebiszitären Anlauf, wieder vergeblich.
"Wir haben auch nicht abgestimmt, als der Euro kam"
Die Argumente drehen sich im Kreis. Und die wissenschaftlichen Gutachten werden immer länger, auch deswegen, weil es weltweit den Trend zu mehr direkter Demokratie gibt, und deshalb die Gutachter immer mehr internationale Erfahrungen auswerten müssen. Der Schweizer Sachverständige Hans-Urs Wili legte den Bundestagsabgeordneten im Frühjahr 2002 ein beeindruckendes rechtsvergleichendes Konvolut von der Dicke einer Habilitationsschrift vor: Tabellen und detaillierte Übersichten über "Volksrechte in den souveränen Staaten der Welt". Diese Erfahrungen sind, kurz gesagt, nicht schlecht, und die Bedenken von konservativen Verfassungsjuristen, die die Grundfesten der repräsentativen Demokratie von Plebisziten gefährdet sehen, stehen etwas schal daneben.
Als der deutsche EU-Kommissar Günter Verheugen 2001 anregte, bei epochalen europäischen Fragen das Volk entscheiden zu lassen, erschien das selbst denen als waghalsig und gefährlich, die ansonsten, wie die Grünen und die Sozialdemokraten, die Einführung des Plebiszits auf Bundesebene fordern. "Wir haben nicht abgestimmt, als wir wiedervereinigt wurden. Wir haben nicht abgestimmt, als der Euro kam", sagte der frühere Außenminister Klaus Kinkel, und "aus gutem Grund" sei das so gewesen. Den "guten Grund" sehen die Gegner des Plebiszits darin, dass man die Verlässlichkeit des repräsentativen Prinzips nicht in das Meer der Stimmungen und Irrationalitäten werfen dürfe. Soll heißen: Man muss das Volk vor dem Volk beschützen (was manchmal nicht so falsch ist).
Ein Volksentscheid ist kein Zaubertrank
Als der CSU-Abgeordnete Peter Gauweiler versuchte, mittels Verfassungsbeschwerde beim Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe eine deutsche Volksabstimmung über die EU-Verfassung zu erzwingen, kam die Klage nicht mehr zum Zuge - weil schon Volksabstimmungen in Frankreich und den Niederlanden der EU-Verfassung den Garaus gemacht hatten. Im Jahr 2009, im Urteil zum Lissabon-Vertrag, bekam Gauweiler dann nachträglich recht: Zum Kern dieses Urteils gehören diejenigen Sätze, die allein dem Volk die Kraft zumessen, die Verfassung und Europa neu zu schöpfen: Auch nicht die allergrößte Koalition in Berlin, keine EU-Kommission und kein Europäischer Rat haben die Macht, Deutschland zum Teil eines europäischen Bundesstaats zu machen. Das kann nur das Plebiszit. Nur dieses kann das Grundgesetz ablösen und an seine Stelle eine EU-Verfassung setzen. So steht es im Artikel 146 Grundgesetz, so sagt es das höchste Gericht. Das Karlsruher Lissabon-Urteil bedeutete gewissermaßen auch die Wiedereinsetzung des Volks in seine Rechte.
Das Plebiszit kann etwas Wunderbares sein, wenn es Ausdruck einer kollektiven Verantwortung für das Gemeinwesen ist. Dann ist es die Erfüllung der Demokratie. Das Plebiszit kann aber auch etwas Furchtbares sein, es kann die Demokratie zerstören, wenn sich die Egoismen addieren und Vorurteile gegenüber Minderheiten zuschlagen. Manchmal ist das Plebiszit ein guter Hirte, kümmert sich um neue Kindergärten und Umgehungsstraßen und um den Umweltschutz; es schreibt ihn, so wie einst in der Schweiz, mit Sorgfalt und großen Buchstaben in die dortige Verfassung. Ein andermal aber rüttelt es an den Grundfesten dieser Verfassung, weil es - wie bei der Schweizer Abstimmung gegen Minarette - im Namen der Mehrheit eine Minderheit kujoniert und sie der Rechte beraubt, die diese braucht, um als Minderheit in der Mehrheit zu leben.
Ein Volksentscheid ist kein Zaubertrank
Das Plebiszit ist nicht per se gut. Wenn eine Mehrheit der Bürger die Todesstrafe gutheißt, besagt das nicht, dass die Todesstrafe auch richtig ist. Mehrheit ist nicht unbedingt gleichzusetzen mit Wahrheit, Richtigkeit und Verfassungsmäßigkeit. Das gilt im Parlament - das gilt auch für das Plebiszit. Die plebiszitäre Demokratie braucht deshalb, genauso wie die parlamentarische, ein Korrektiv, ein Kontrollorgan: das Verfassungsgericht.
Aus einem plebiszitären Grundrauschen, das nun schon eine Generation lang währt, ist mittlerweile eine kraftvolle Bewegung geworden. Aktive und ehemalige Verfassungsrichter, Professoren des Staatsrechts und auch immer mehr Politiker loben das Plebiszit - nicht als Wundermittel, aber als Medizin. Es geht nicht um Abstimmungsorgien, sondern nur um die Anreicherung des repräsentativen Prinzips durch plebiszitäre Elemente. Der Bürger- und Volksentscheid ist gewiss kein Zaubertrank, den eine Demokratie nur in sich hineinschütten müsste. Es ist ein Hilfsmittel. Jede Medizin hat Nebenwirkungen; wer geheilt werden will, muss sie in Kauf nehmen. Und es verhält sich mit Volksbegehren und Bürgerentscheid ebenso: Man muss sich Indikation und Dosierung genau überlegen. Bei alledem gilt: Wer eine lebendige Demokratie will, darf an den alten Bequemlichkeiten nicht festhalten. Er muss es mit Carlo Schmid halten - und an den Menschen glauben. Der Demokrat ist kein Rindvieh.