Es mag im Nachhinein merkwürdig klingen, dass das Bundesverfassungsgericht wirklich zwei lange Tage im Januar verhandeln und dann 141 Seiten schreiben musste, um Folgendes festzustellen: Der Bundesnachrichtendienst (BND) - unzweifelhaft eine deutsche Behörde - ist ans deutsche Grundgesetz gebunden. Wenn der BND, was er täglich tausendfach tut, von Internetknoten oder Satelliten die Kommunikation von Ausländern mit Ausländern abfängt, dann gilt Artikel 10, also das Fernmeldegeheimnis.
Dieses Ergebnis hatte sich schon in der Karlsruher Anhörung vom Januar abgezeichnet. Denn die Frage war im bislang letzten BND-Urteil von 1999 offengeblieben, aber eigentlich war die Zeit darüber hinweggegangen. Unter Verfassungsrechtlern war es längst eine weit verbreitete Meinung, dass das Grundrecht mit dem altertümlichen "Fernmelde"-Namen nicht an den Staatsgrenzen haltmacht. 2016, als das BND-Gesetz reformiert worden war, hatte die Mehrzahl der Sachverständigen den Innenausschuss davon überzeugen wollen - damals noch vergeblich. Das sei kein Übergriff in fremde Rechtsordnungen, betonte nun Vizepräsident Stephan Harbarth bei der Urteilsverkündung. Denn an die Grundrechte sei nur die deutsche Staatsgewalt gebunden, nicht die ausländische.
Das Urteil ist der Versuch, Agenten im digitalen Zeitalter zu kontrollieren
Die Ausweitung der Grundrechtszone setzt den Gesetzgeber unter sehr konkreten Handlungsdruck. Bis Ende nächsten Jahres muss er die weitreichenden und sehr detaillierten Vorgaben aus dem Karlsruher Urteil umsetzen. Das Gericht fordert, die Zwecke der Überwachung klar zu regeln, es errichtet Hürden für die Weitergabe der Daten. Es dringt auf einen stärkeren Schutz für die klagenden Journalisten sowie für Anwälte - Berufsgruppen, die auf Vertraulichkeit ihrer Kommunikation mit Informanten und Mandanten angewiesen sind. Und es mahnt, den "Kernbereich privater Lebensgestaltung" wirkungsvoller gegen das Eindringen der Überwacher zu verteidigen.
All dies wirkt auf den ersten Blick wie eine der vielen Entscheidungen, mit denen Karlsruhe die Balance zwischen dem Schutz der persönlichen Freiheit und den Befugnissen der Sicherheitsbehörden austarieren will. Manches kennt man aus dem Urteil zum BKA-Gesetz von 2016, für das ebenfalls der demnächst ausscheidende Richter Johannes Masing verantwortlich zeichnet - etwa den Satz, der BND dürfe Erkenntnisse umso eher an andere Sicherheitsbehörden weitergeben, je gewichtiger das gefährdete Rechtsgut und je schwerer die in Rede stehende Straftat sei.
Tatsächlich aber reicht das Urteil weiter. Es ist der sehr grundsätzliche Versuch, die sich dynamisch verändernde Arbeit der Nachrichtendienste rechtsstaatlich in den Griff zu bekommen. Das Gericht zieht den Vergleich zu der Zeit vor 20 Jahren, als das letzte BND-Urteil fiel. Die Datenströme, die der BND nun ausleite, seien viel größer. Zudem hinterlasse jeder sehr viel mehr digitale Spuren. "Technisch möglich ist heute selbst die Überwachung des Nutzerverhaltens im World Wide Web und die hierbei zum Ausdruck kommenden Interessen, Wünsche und Vorlieben", schreibt das Gericht. Hinzu komme der technische Fortschritt; Sprach- und Bilderkennung seien bereits verfügbar. "Insgesamt erstreckt sich die strategische Telekommunikationsüberwachung damit inzwischen potenziell auf annähernd die gesamte Kommunikation der Zivilgesellschaft." Zugleich sind auch die Gefahren globaler geworden - internationale Terrornetzwerke, weltweit verflochtene Kriminalität, Hackerangriffe aus fernen Ländern. Harbarth sprach von wachsender und neuartiger "Verwundbarkeit von Rechtsgütern".
Das Urteil ist, mit anderen Worten, ein Schritt in Richtung einer internationalen Gewährleistung der Menschenrechte, der notwendig geworden ist, um einer globalen Gefährdung der Grundrechte etwas entgegenzusetzen. Nicht ganz zufällig sind anderswo ähnliche Fälle anhängig. Der Europäische Gerichtshof in Luxemburg wird möglicherweise im Sommer über Verfahren zu den Diensten in Großbritannien, Belgien und Frankreich entscheiden. Und der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg hat eine Klage zur Massenüberwachung durch den britischen Geheimdienst auf dem Tisch. Da die Gerichtshöfe auf die Urteile der Kollegen achten, könnte der Aufschlag aus Karlsruhe europaweit Wirkung zeigen.
Der Erste Senat fordert ein autonomes Gremium mit eigenem Etat und Personal
Bleibt die Frage, ob der BND mit den neuen Einschränkungen wird leben können. Auffallend ist, wie eindringlich das Gericht das überragende öffentliche Interesse an einer wirksamen Auslandsaufklärung betont, die der außen- und sicherheitspolitischen Handlungsfähigkeit diene. Dass der BND zu diesem Zweck "anlasslos" mithilfe sogenannter Selektoren (das sind meist Telefonnummern oder Mailadressen, manchmal auch Schlüsselbegriffe) in den Datenströmen fischt, dagegen erhebt Karlsruhe kein grundsätzliches Veto. Neu wird allerdings sein, dass dem BND nun eine Kontrollinstanz ins Haus steht, die deutlich mehr Biss hat als das bisherige, auf mehrere Gremien verteilte System. Der Gesetzgeber müsse eine "Kontrolle in institutioneller Eigenständigkeit" gewährleisten, also ein Gremium mit eigenem Budget, Personalhoheit und Verfahrensautonomie. Inhaltlich müsse es "gegenüber dem BND alle für eine effektive Kontrolle erforderlichen Befugnisse haben". Soll heißen: Die Befugnisse des BND dürfen großzügig bemessen sein. Aber die Kontrolle muss Zähne bekommen.
Dabei hat das Gericht auch eine Praxis mit dem hübschen Namen "Ringtausch" im Blick. Gemeint ist damit, dass andere Dienste das tun, was man selbst nicht darf - zum Beispiel Überwachung im Inland -, und man hinterher die Informationen tauscht. Grundrechte würden vom internationalen Datenfluss einfach unterspült. Ein solcher Ringtausch, so das Gericht, sei daher verfassungsrechtlich nicht zulässig.