Regieren: "Die These vom Ende des Staates war verfrüht"

Der Verfassungsrechtler Alexander Thiele hält den Staat als solchen für zukunftsträchtig - aber nur, wenn man ihn von der Nation löst.

Der Staat, das ist oft zu hören, werde immer machtloser und sei nicht mehr in der Lage, die zunehmend globalen Probleme zu lösen. Manche fordern, ihn abzulösen durch andere politische Ordnungen, etwa überstaatliche oder regionale. Alexander Thiele, 41, Rechtswissenschaftler an den Universitäten Göttingen und München, widerspricht. Sein jüngstes Buch zum Thema heißt "Allgemeine Staatslehre".

SZ: Herr Thiele, wann ist der moderne Staat eigentlich entstanden?

Alexander Thiele: Man muss sich zunächst klarmachen, dass das immer individuelle Setzungen sind. Man kann "den" modernen Staat nicht finden oder ausgraben wie ein Archäologe. Das sind immer historische Entwicklungen, die aus späterer Zeit beleuchtet und mit einer eigenen Staatsvorstellung verknüpft werden. Aus meiner Sicht kann man den Anfang des modernen Staats im Europa der frühen Neuzeit finden, etwa ab dem 15. Jahrhundert.

Was sehen wir da?

Zunächst eine Zentralisierung der Herrschaftsgewalt. Es gibt nicht mehr so viele lokale und Zwischenherrscher. Der moderne Staat gewinnt zunehmend den Primat über die Religion; er ist nicht areligiös, aber er bestimmt, welche Religion es auf seinem Gebiet geben darf. Damit einher geht die territoriale Abgrenzung. Überhaupt werden Grenzen wichtiger, weil man die Herrschaftsbereiche gerade wegen der Religionsfrage abgrenzt. Weil in der Neuzeit generell die Vernunft entdeckt wird, fängt der Herrscher zudem an, die weltliche Sphäre zu gestalten, er wird zum Gesetzgeber und fühlt sich für die Gestaltung des Gemeinwesens zunehmend verantwortlich. Durchgesetzt wird das auf dem gesamten Territorium durch eine Verwaltungsstruktur mit einer bestimmten Sprache. Die französische Sprache endet an der Grenze zu Deutschland, wo eine andere Verwaltungssprache gesprochen wird.

Vor allem nach dem Dreißigjährigen Krieg entwickeln sich dann neue Kriegstechniken. Der moderne Staat hat ein stehendes Heer, der dauerhaft bewaffnete Soldat wird sinnbildlich für die Staatsgewalt. Überall entstehen Kasernen, durch die Uniform wird die Staatsmacht präsent in der Fläche. Dafür braucht der Staat Geld und erhebt Steuern. Der moderne Staat ist Steuerstaat.

Und das Staatsvolk?

Das kennt der moderne Staat zunächst nicht so richtig. Dazu gehört erst mal jeder, der zufällig auf dem Territorium ist, das wechselt ständig. Eine genaue Zuordnung brauchen wir erst im späten 18. Jahrhundert, als man anfängt, über Demokratie nachzudenken, in der die Staatsgewalt von unten nach oben geht. Dann will man wissen, wer dieses "Unten" ist und wer zum Volk dazugehört.

Die Institution Staat ist erfolgreich, sie hat sich historisch durchgesetzt. Mit dem Staat werden Souveränität und umfassende Macht assoziiert. Andererseits werden Staaten seit zwei, drei Jahrzehnten als zunehmend machtlos empfunden. Andere internationale Akteure wie große Konzerne oder NGOs machen ihnen Kompetenzen streitig. Wie souverän sind Staaten noch?

Den völlig souveränen Staat, der frei entscheiden kann, gab es historisch nie. Die Staaten standen immer in einer Beziehung zueinander, sie hatten frühzeitig Handelsabkommen, die man nicht aus freien Stücken aufkündigen konnte, ohne Wohlstandsverluste zu befürchten. Was wir heute sehen, ist aber wohl ein qualitativer Sprung. Durch die Globalisierung und Supranationalisierung gerät der einzelne Staat immer stärker in Verflechtungen hinein, er scheint immer weniger frei zu sein, eigenmächtig zu entscheiden. Man muss aber festhalten: Das sind keine Naturereignisse, die über die Staaten hereingebrochen sind.

Das ließe sich politisch zurückdrehen ...

Genau. Auch wenn man es aktuell vielleicht nicht will, wäre es jederzeit möglich. Nordkorea ist ein extremes Beispiel, wie man sich konsequent internationalen Prozessen entziehen kann. Es ist aber auch für demokratische Ordnungen eine Option, wie wir ab 2016 sahen: Donald Trump ging raus aus internationalen Organisationen wie der WHO oder verabschiedete sich aus Freihandelsabkommen - weil er es konnte. Und der Brexit hat gezeigt, dass selbst die scheinbar auf Ewigkeit geschlossene Europäische Union mitnichten unauflösbar ist. Großbritannien tritt einfach aus. Als souveräner Staat. Weil es will.

Aber viele Politikfelder können tatsächlich nur noch überstaatlich angegangen werden: Umwelt, Klima, Migration, Sicherheit, Steuergerechtigkeit. Das stellt den einzelnen Staat als souveränen Akteur infrage.

Nein, der Staat entscheidet sich aufgrund seiner Souveränität zu kooperieren. Er gibt sie dadurch nicht auf. Weil er selbst merkt, dass er Probleme wie den Klimawandel nicht alleine lösen kann, entscheidet er als souveräner Akteur, diese Aufgaben auf die nächsthöhere Ebene zu übertragen. Als letzte Instanz könnte er aber jederzeit die Reißleine ziehen. Wir kaufen unser Brot beim Bäcker, weil wir keine Zeit haben, selber zu backen. Deshalb sagen wir nicht, wir seien keine autonomen Wesen und könnten allein nicht mehr existieren. Es ist vielmehr Ausdruck unserer Autonomie, dass wir selbst entscheiden können, wie und mit wem wir Aufgaben des täglichen Lebens lösen. So ist das auch bei Staaten.

In Krisenzeiten wie der jetzigen merken wir jedenfalls, wie sehr es auf den Staat ankommt.

Da zeigt er, was er kann. Autoritäre Staaten wie China demonstrieren, dass sie im Prinzip machen können, was sie wollen. Aber auch Indien schließt 1,5 Milliarden Menschen einfach weg. Und demokratische Staaten können mächtig ins Geschäft internationaler Unternehmen eingreifen, die ja angeblich so souverän sind. Fragen Sie mal Lufthansa.

Trotzdem gilt der Staat vielen noch immer als "Auslaufmodell" - und als etwas, das es zu überwinden gilt.

Die These vom Ende des Staats war zumindest verfrüht. Sie kam zu Beginn der Neunzigerjahre nach dem Kalten Krieg auf. Das war eine Zeit der Euphorie, Fukuyama verkündete das Ende der Geschichte, man erwartete neue Kooperationsformen. Schaut man genauer hin, war das eine sehr eurozentrische Debatte, in Afrika oder Südamerika war das kein Thema. Problematisch war sie auch deshalb, weil sie nur dort geführt werden konnte, wo der Staat funktioniert.

Eine Luxusdebatte?

Im Grunde ja. In Somalia oder Äthiopien, wo gerade der Bürgerkrieg ausbricht, diskutiert niemand über das Ende der Staatlichkeit, sondern man will, dass der Staat möglichst schnell wieder seine Grundfunktion erfüllt: Frieden und Sicherheit. Wir haben noch keine Alternative für den Staat. Vielleicht gibt es sie irgendwann. Ich bin da skeptisch, und ich finde das Leben im funktionsfähigen demokratischen Verfassungsstaat prinzipiell auch recht gut. Man kann alles verbessern, aber der Staat als solcher scheint mir faktisch kein Auslaufmodell zu sein - und er sollte es auch nicht sein.

Das Denken über den Staat hat eine eigene Konjunktur. Lange Zeit wünschte man sich möglichst wenig Staat, jetzt scheint der Konsens wieder auf "sehr viel mehr" hinauszulaufen. Muss man sich das als ständigen Wechsel zwischen Regulierung und Deregulierung vorstellen? Der Soziologe Andreas Reckwitz scheint das so zu verstehen.

Karl Polanyi hat das schon Mitte des 20. Jahrhunderts beschrieben, im Hinblick auf das, was wir als Gesellschaft vom Staat erwarten. Er sah eine etwa 30 Jahre umfassende Pendelbewegung, zwischen mehr Staat, also mehr Sicherheit und mehr Vorgaben, und dem Gegenteil. Irgendwann übertreibt es der Staat, dann will man sich wieder komplett von ihm lösen. Das war Mitte der Achtzigerjahre das neoliberale Paradigma. Das war nicht per se schlecht, weil es viele Defizite beseitigt hat. Aber offenbar hat alles seine Zeit. Das neoliberale Denken hat, wie sich in der Corona-Krise verschärft zeigt, für die Lösung bestimmter Probleme möglicherweise keine Antworten. Auf einen Schlag können wir ohne Medikamente dastehen, weil sie in China produziert werden. Uns fehlen lebensnotwendige Ressourcen in der Pandemie, weil sie anderswo nicht vorgehalten werden können. Die ungefesselte Globalisierung hat Vor-, aber auch extreme Nachteile.

Hinzu kommt das Gerechtigkeitsproblem.

Sicher hat die Globalisierung den Wohlstand der Volkswirtschaften als ganzer gesteigert. Aber wir haben ein internes Verteilungsproblem. Es nützt den Ärmeren nichts, wenn die Reichen im Land noch reicher werden. Eine interne Neuverteilung kann dann nur der Staat vornehmen. Der Markt macht es nicht.

Und wie kann man das Problem zwischenstaatlich angehen?

Etwa indem man die Idee des Freihandels mal hinterfragt. Ist das wirklich per se und immer das Beste? Joseph Stiglitz und andere haben frühzeitig gesehen, dass der Freihandel, wie er derzeit gestaltet ist, nicht nur ein Problem damit hat, die innerstaatliche Prosperität gut zu verteilen, sondern teilweise stark hemmend auf Innovation wirkte, gerade in afrikanischen Staaten. Alles was dort hätte entwickelt werden können, gab es schon anderswo, und am Ende war das nicht wirtschaftlich. Deshalb meinten Stiglitz und Co. vor Jahren schon, dass Entwicklungsländern eine gewisse Abschottung bisweilen guttun kann. Die Staaten, die heute beim Wohlstand führen, haben es zu Zeiten der Kolonialisierung genauso gemacht: Sie schotteten sich völlig ab und erarbeiteten sich einen großen Innovationsvorsprung. Jetzt plädieren sie für Freihandel überall.

Bisher haben Sie ein Loblied auf den Staat gesungen. In Ihren Büchern kritisieren Sie ihn aber auch stark, nämlich wegen der Form, in der er heute fast ausschließlich auftritt: als Staat, der eine Nation umfasst. Das Konzept des Nationalstaats sei im Kern gescheitert, schreiben Sie. Was meinen Sie damit?

Wenn wir heute über Nationalismus reden, hat das einen negativen Beigeschmack. Der Grund ist klar. Die ursprüngliche Idee der Nation und des Nationalismus, wie sie sich im Laufe des 19. Jahrhunderts entwickelte, war jedoch eine friedliche: Jede Nation sollte einen Staat erhalten, in dem sie ihre Individualität ausleben und gleichzeitig friedlich mit allen anderen Nationen in Kontakt treten konnte. Leider zeigte die Geschichte, dass das nicht funktioniert, sondern dass die Nationsidee ein hohes Potenzial für Gewalttätigkeiten in sich trägt.

Warum?

Das erste Problem: Was ist eigentlich eine Nation? Irland zum Beispiel wurde lange Zeit nicht als Nation angesehen. Der Begriff ist nicht definiert und sehr anfällig für Missbrauch. Zweitens ist es nie gelungen, einen Nationalstaat nur aus Nationsangehörigen zu konstruieren. Jeder Nationalstaat kennt ethnische, religiöse, nationale Minderheiten und muss mit ihnen umgehen. Wenn das Konzept ernst genommen wurde, kam es immer wieder zu massiven Assimilierungspolitiken oder Vertreibung. Eigentlich ist der Vielvölkerstaat, der der Nationsidee zuwiderläuft, die Regel. Damit muss man umgehen. Das Konzept des Nationalstaats hat dafür aber keine richtige Lösung.

Dennoch ist der Nationalstaat quicklebendig. Es kommen immer neue hinzu. Der französische Präsident Macron hat neulich in einem Interview gesagt, er finde Nationalstaaten ganz wunderbar, er kenne nichts Besseres.

Der Begriff zumindest lebt - und die Koppelung von Nation und Staat. In Großbritannien wird Staat und Nation sogar als Synonym verwandt: United Nations. Ich will lediglich sagen: Nation und Staat begannen historisch nicht gleichzeitig; der moderne Staat war vorher da. Aber im Laufe des 19. Jahrhunderts ist es gelungen, daraus ein Junktim zu machen, die beiden als quasisynonyme Einheit zu sehen. Wenn ich sage, ich möchte Nation und Staat entkoppeln, wird sofort gefragt: Sie wollen den Staat auflösen? Meine Antwort: Nein, ich möchte den Staat von der Nation lösen, ohne den modernen Staat, vor allem den demokratischen Verfassungsstaat, aufzulösen. Beide, also Nation und Staat, haben ein Existenzrecht. Es ist nur so, dass die Nation auch eine Art Religionsersatz war und ist, etwas unglaublich Motivierendes. Es gibt keine zwei Ideen, die mehr Blutvergießen hervorgerufen haben. Die Leute laufen scharenweise für die Nation in den Tod. Und das Gleiche haben sie vorher für die Religion getan und tun es zum Teil heute noch. Wenn die Nation aber eine Ersatzreligion ist, sollte auch so mit ihr umgegangen werden.

Sie sollte eine Aufklärung durchlaufen.

Ja, aber noch mal: Ich will die Nation nicht ablösen. Wir brauchen solche sakralen Gemeinschaften. Ich will nur den Staat davon lösen. Das ist auch die Entwicklung, die der Staat mit der Religion durchlaufen hat. Im 17. Jahrhundert hatte jeder Staat selbstverständlich eine Religion, über die der Herrscher entschieden hat. Man war katholisch, protestantisch, calvinistisch. Was wir heute haben, dass die Religion auf einem Staatsgebiet zur Privatsache erklärt wird, war damals undenkbar. Man hätte den Kopf geschüttelt. Es hat dann 250 Jahre und länger gedauert, bis es so weit war. Wenn aber die Nation Religionsersatz war und wir heute eine Situation haben, in der sich jeder Staat über seine Nation definiert: Können wir dann nicht das Gleiche mit der Nation machen? Können wir uns nicht den Staat als "Staat ohne Nation" vorstellen, so wie Horst Dreier das für die Religion als "Staat ohne Gott" definiert hat?

Worauf gründet der Staat aber dann?

Wenn wir die demokratische Ordnung aufrechterhalten wollen, brauchen wir ein Konzept für die Zugehörigkeit zum Staatsvolk. Das wird im Augenblick über die Nation gemacht. Und diese definiert sich oft ethnisch, religiös, kulturell. In Deutschland inzwischen weniger, da ist das Staatsangehörigkeitsrecht schon fast da, wo ich es gerne hätte. Aber schauen Sie, was Narendra Modi in Indien mit seinem Hindu-Nationalismus macht, der andere Ethnien diskriminiert. Wir brauchen ein Zugehörigkeitssystem, das die Defizite der Nationszugehörigkeit vermeidet: dass nämlich die Nation zwangsläufig immer in die Vergangenheit blickt, um eine Zusammengehörigkeit im Heute zu begründen. Man schaut auf Heldenepen, die angebliche christliche Tradition (wie in Ungarn), man schaut in die Vergangenheit. Meine Idee wäre: Lasst uns die Zusammengehörigkeit, die der Staat braucht, im Jetzt begründen, und nicht über seltsame Heldengeschichten, die vielleicht gar nicht stimmen.

Wie sähe das aus?

Die Idee wäre, die Verfassung heranzuziehen. Sie postuliert eine bestimmte Werteordnung sowie eine bestimmte Art, wie wir über diese Werte kommunizieren. Wer sich dazu bekennt, kann vollwertiges Mitglied dieser Gemeinschaft werden. Der entscheidende Unterschied zur Nation: Ich ziehe nur erlernbare Kriterien für die Zusammengehörigkeit heran. Denn das ist die größte Schwachstelle der Nation: Wenn sie ethnisch, kulturell oder religiös definiert ist, verweigert man Zuwanderern und Neuankömmlingen von vornherein, vollwertiges Mitglied zu werden. Ihre Ethnie, Herkunft oder Kultur können sie nicht verändern. Selbst mit Wahlrecht bleiben sie Bürgerinnen und Bürger zweiter Klasse.

Verfassungspatriotismus also. Deutschland wäre dann eine Gemeinschaft all derer, die sich zum Grundgesetz bekennen?

Man müsste das natürlich trotzdem formalisieren. Der Pass sollte bleiben. Nicht jeder, der kommt, gehörte automatisch dazu. Es ist in Ordnung, die Erlangung der Staatsbürgerschaft an Voraussetzungen zu knüpfen, etwa durch Einbürgerungstests. Man sollte nur die richtigen Fragen stellen. Die Sprache sollte man auch können. Sie ist ja erlernbar. So könnte man Deutscher werden, ohne auf seine kulturellen oder ethnischen Besonderheiten verzichten zu müssen.

Sie zitieren das Bild vom "kulturellen Fluss", auf den sich ein Staat beziehen könnte, im Gegensatz zu den vertikalen Metaphern vom Stamm oder der Wurzel.

Die prozedurale Komponente der Zugehörigkeit - die politische und gesellschaftliche Kultur, die Art, wie wir miteinander umgehen - ist stetigem Wandel unterworfen. Damit rede ich nicht Beliebigkeit das Wort, sondern will zum Ausdruck bringen, dass wir diesen Wandel als etwas anerkennen sollen, das nicht per se schlecht ist. Wenn wir aber Metaphern wie kulturelle Wurzeln oder kulturelle Identität verwenden, klingt das nach einem festen, unveränderlichen Kern. Wandel ist dann von vornherein negativ besetzt. Eine Leitkultur auszusprechen - was soll das sein? Denken Sie an die zehn Thesen, die Thomas de Maizière einst aufstellte, einschließlich Händeschütteln übrigens, was in der Corona-Krise natürlich besonders seltsam wirkt. Im Grund ist es verrückt, das festhalten zu wollen und zu sagen: Wenn du so bist, dann bist du deutsch. Entscheidend ist doch: Wir wollen friedlich miteinander zusammenleben. Das geht unter bestimmten Voraussetzungen, und die möchte ich gern betont wissen. Andere Vorstellungen des guten Lebens sollten auch als solche benannt werden: Es sind subjektive ethische oder Moralvorstellungen, die nicht verallgemeinerbar sind. Das sieht man schon daran, dass viele Teile der Bevölkerung, die jetzt schon deutsch sind, diese Anforderungen nicht erfüllen - und trotzdem ihre Staatsangehörigkeit nicht verlieren. Darauf kommt es also offenkundig nicht an, und es sollte daher auch für Neuankömmlinge nicht entscheidend sein.

Nennen Sie ein Beispiel.

Ich könnte in einem Test abfragen: Würden Sie Gewalt ausüben gegen einen Homosexuellen? Wer das bejaht, kann hier nicht aufgenommen werden. Aber ich kann nicht ernsthaft von jemandem verlangen, dass er Homosexualität "gut findet". Denn wäre das Zusammenleben mit so jemandem ausgeschlossen, solange er tolerant und friedlich ist? Wichtig ist doch, wie diese Menschen dann im täglichen Leben mit Homosexuellen umgehen.

Wenn der Staat, wie Sie das darstellen, der wichtigste Akteur bleibt: Welche Rolle kommt dann der Europäischen Union zu? Viele hoffen, dass sich die bisherige Staatlichkeit allmählich auf dieser höheren Ebene auflöst. Ist das realistisch?

Aus meiner Sicht ist es zumindest nicht wünschenswert. Der Staat kann weiterhin wichtige Funktionen wahrnehmen. Diese Vorschläge laufen auf einen Superstaat EU hinaus. Der wäre in seiner Legitimität wahrscheinlich höchst prekär, und wir müssten sofort darüber nachdenken, wie wir Entscheidungskompetenzen wieder dezentralisieren. Man kann ja nicht in Brüssel entscheiden, ob eine Umgehungsstraße gebaut wird. Wir würden wollen, dass jede Aufgabe von der möglichst bürgernahen Instanz wahrgenommen wird. Mein Petitum wäre: Lasst uns zur Kenntnis nehmen, dass wir mit den Staaten schon eine abgegrenzte territoriale Einheit haben, die unterhalb der EU fortbestehen kann. Jede Form von territorialer Neugliederung hielte ich für ein Wahnsinnsprojekt.

Dann wäre die "Europäische Republik", wie sie Ulrike Guérot fordert, nichts für Sie?

Für mich wäre damit nichts gewonnen. Sie will ein Europa aus 30 oder 40 neu gegliederten Regionen. Wie soll das ohne emotionale Aufwühlung vonstattengehen? Wir können gut mit den Staaten leben. Ich möchte, dass wir überlegen, welcher Einheit wir sinnvollerweise welche Aufgabe geben, und das dann auch vollständig. Wenn wir also eine Währungsunion wollen, müssen wir Ernst machen und der europäischen Ebene die Wirtschaftskompetenz geben.

Das sagt sich leicht. Nehmen wir die Migration. Da herrscht heillose Kompetenz-Verflechtung. Die Staaten sind verantwortlich, aber sie lösen das Problem nicht.

Eben. Da müssten theoretisch alle Kompetenzen auf die europäische Ebene. Aber in Ungarn wird man diese Kompetenzen nie abgeben wollen. Theoretisch wäre es sinnvoll, alle überstaatlichen Aufgaben - wie Klima oder Migration - zu europäisieren. Dafür müssten andere Kompetenzen zurück zu den Staaten, etwa im kulturellen Bereich. Es gilt eben nicht: Je mehr Europa bekommt, desto besser. Das war die Philosophie der Achtziger- und Neunzigerjahre. Einheit in Vielfalt, dieses Motto der EU sollte ernst genommen werden. In den letzten zwanzig Jahren haben wir die Einheit zu sehr betont und die Vielfalt unter den Tisch fallen lassen.

Sollte es da auch eine Pendelbewegung rückwärts geben?

Klar ist: Ein Mehr an Europa bedeutet, schon wegen der Distanz zum Bürger, immer ein Weniger an Demokratie. Deswegen ist mein Leitsatz: So viel überstaatliche Kooperation wie nötig, so viel nationale Demokratie wie möglich. Das hieße, Europa zu reduzieren, aber die verbleibenden Kompetenzen zu stärken. Die Bürgerinnen und Bürger fragen sich zurecht: "Was bringt die EU mir überhaupt? Sie bekommt ja nichts durchgesetzt." Die Bürger müssen das Gefühl haben, dass eine Herrschaftsordnung sie besserstellt im Vergleich zu einem Zustand ohne diese Herrschaftsordnung. Das ist bei der EU höchst prekär, wegen der Vermischung von Verantwortlichkeiten. Im Zweifel ist dann immer die EU schuld.

Glauben Sie, dass man auf diesem Weg vorankommen wird? Europa könnte auch am Überdruss zugrunde gehen.

Ich bin generell Optimist und sehe, auch im Brexit, die Chance, dass wir uns darüber Gedanken machen. Es ist wichtig, und da sehe ich die Aufgabe für meine Kollegen und mich, mit Angeboten und Ideen an die Öffentlichkeit zu treten. Wir brauchen konkrete, realistische Konzepte, an denen sich die Politik abarbeiten, mit denen sie arbeiten kann. Es soll ja bald eine Konferenz zur Zukunft Europas geben, und da wäre es schön, wenn wir uns mal von dem üblichen Pathos lösen könnten, von wegen Friedenssicherung dank EU und so weiter. Dieses Pathos beantwortet keine einzige Frage, wie die EU im Detail zu organisieren wäre.