Wolfgang Schäuble hatte es kommen sehen, vor vielen Monden schon. "Wenn 2019 die Förderung der neuen Bundesländer offiziell ausläuft", so der Finanzminister Mitte vergangenen Jahres im kleinen Kreis, "werden wir ein Problem bekommen, an das viele noch gar nicht denken - beim Solidaritätszuschlag."
Was dem Juristen Schäuble schwante: Mit dem formellen Ende des Aufbaus Ost wird auch die verfassungsrechtliche Grundlage jenes Steuerzuschlags brüchig, der 1991 zur Finanzierung der deutschen Einheit eingeführt worden war. Ergänzungsabgaben wie den "Soli" darf der Staat nach Ansicht vieler Verfassungsrechtler nicht einfach bis in alle Ewigkeit erheben. Sie müssen vielmehr abgeschafft werden, wenn die Begründung, mit der sie einst eingeführt wurden, weggefallen ist.
Dem Bund würden über Nacht 18 Milliarden Euro verloren gehen
Tatsächlich haben sich Schäuble, Bundeskanzlerin Angela Merkel (beide CDU) und CSU-Chef Horst Seehofer jetzt darauf verständigt, den Solidaritätszuschlag nach 2019 abzuschaffen. Allerdings soll der Ausstieg über längere Zeit, vielleicht ein Jahrzehnt, gestreckt werden, weil dem Bund sonst über Nacht mehr als 18 Milliarden Euro verloren gingen. So viel nämlich würde die Abgabe nach heutiger Schätzung allein 2020 einbringen. Alles folgt also jener Logik, die Schäuble seinerzeit beschrieben hatte - und dennoch ist außer Seehofer keiner so recht zufrieden: die Kanzlerin nicht, die Bundesländer nicht, die SPD nicht und auch der Finanzminister selbst nicht.
Schäuble nämlich hatte im Herbst vergangenen Jahres einen Kniff präsentiert, wie sich der "Soli" abschaffen, sein Aufkommen für den Staat aber sichern ließe. Gemeinsam mit Hamburgs Erstem Bürgermeister Olaf Scholz (SPD) plädierte er dafür, den Zuschlag in die Einkommensteuer zu integrieren. Das hätte konkret bedeutet: Die Einkommensteuersätze, die heute von 14 bis 45 Prozent reichen, werden so weit angehoben, bis sich unter dem Strich 18 Milliarden Euro an zusätzlichen Einnahmen ergeben.
Länder und Gemeinden hätten sich auf zusätzliche Einnahmen freuen können
Schäuble hatte dabei wohl die Redensart vom Spatz in der Hand im Sinn, denn das Nullsummenspiel für den Steuerzahler wäre für ihn keineswegs eines: Während nämlich das Aufkommen des Solidaritätszuschlags zu 100 Prozent beim Bund landet, ist dieser an den Erlösen der Einkommensteuer nur zu 42,5 Prozent beteiligt. Der Rest geht an Länder und Gemeinden, die sich somit von 2020 an auf zusätzliche Einnahmen von mehr als zehn Milliarden Euro hätten freuen können.
Kein Wunder also, dass SPD-Mann Scholz begeistert einschlug. Der Bürgermeister bemüht sich derzeit gemeinsam mit Schäuble darum, die Gespräche über eine Neuordnung der Bund/Länder-Finanzbeziehungen voranzubringen. Eine Zehn-Milliarden-Euro-Morgengabe des Bundes, so das Kalkül, hätte die seit Monaten festgefahrenen Verhandlungen schlagartig wieder in Schwung bringen können.
Die Pläne Schäubles scheiterten am Widerstand der CSU
Ausgerechnet Schäubles Unionsfreunde Merkel und Seehofer jedoch ließen die bunt schillernde Seifenblase Ende 2014 platzen. Der CSU-Chef lehnte die Soli-Integration in interner Runde ab, die Kanzlerin beschied die Öffentlichkeit, angesichts der Fülle an Aufgaben werde der Bund "auf jeden Fall auf die Einnahmen des Solidaritätszuschlags auch nach dem Auslaufen des Solidarpakts angewiesen sein".
Zwei Dinge waren es, die Merkel zu der für sie ungewöhnlich frühen und scheinbar eindeutigen Festlegung bewogen. Zum einen ist da die Sorge, dass die im Schäuble/Scholz-Modell nötige Anhebung der Einkommensteuersätze der Union eine höchst unerfreuliche Steuererhöhungsdebatte bescheren könnte - schließlich haben CDU und CSU hoch und heilig versprochen, jedwede Anhebung zu verhindern. Mittlerweile hat sich dieser Schwur so sehr verselbständigt, dass Steuererhöhungen sogar dann tabu sind, wenn die Abgabenlast an anderer Stelle in gleichem Umfang gesenkt wird. Selbst CDU-Politiker räumen hinter vorgehaltener Hand ein, dass man sich mittlerweile "in der Steuerpolitik regelrecht eingemauert" habe.
Es ging um die Wiedervereinigung - und den Golf-Krieg: Angesichts der hohen Kosten sah sich die Regierung von Kanzler Helmut Kohl gezwungen, den Solidaritätszuschlag einzuführen. Zunächst galt er von Juli 1991 bis Juni 1992 - und zwar in Höhe von 3,75 Prozent.
Sein Comeback hatte er dann 1995 nach zwei Jahren Pause. Seit 1998 beträgt der Zuschlag 5,5 Prozent. In der Regel werden Steuern auf Einnahmen erhoben, die ein Bürger oder ein Unternehmen erzielen. Beim Soli ist das anders. Er wird auf die Summe erhoben, die bei der Einkommen- und Körperschaftsteuer fällig wird. Anders als immer wieder angenommen, müssen nicht nur Bürger und Unternehmen in Westdeutschland den Soli zahlen, sondern auch die in Ostdeutschland.
Weil es sich beim Soli nicht um eine Steuer, sondern um einen thematisch klar zuordenbaren Zuschlag handelt, wird seine Abschaffung immer wieder gefordert. In den vergangenen Jahren gab es dazu zwei bedeutsame Anlässe. 2011 nahm der Bund erstmals mehr Geld aus dem Soli ein (12,8 Milliarden Euro) als er in den Aufbau Ost steckte (12,7 Milliarden Euro). Seitdem sind die Ausgaben stetig gesunken, während die Einnahmen ebenso stetig angestiegen sind. Im vergangenen Jahr brachte der Solidaritätszuschlag der Staatskasse 15 Milliarden Euro ein - das war ein Anstieg von 4,6 Prozent im Vergleich zu 2013. Zwölf Jahre vorher lagen die Einnahmen noch bei zehn Milliarden Euro. Würde man den Soli von 5,5 Prozent auf 4,5 Prozent absenken, müsste der Bund auf Einnahmen von etwa 2,5 Milliarden Euro verzichten.
Zum Zweiten entschied der Bundesfinanzhof 2011, dass der Soli zwar rechtens sei, aber nicht auf ewig bestehen dürfe. Zu einem "dauerhaften Instrument der Steuerumverteilung" dürfe der Solidaritätszuschlag nicht werden, erklärte das oberste deutsche Finanzgericht. Ein wichtiges Datum für das Gericht war dabei 2019, der Zeitpunkt, zu dem der Solidaritätspakt II ausläuft. Guido Bohsem
Familien, Unternehmer, Hausbesitzer, Mieter und Arbeitslose wären im Nachteil
Im konkreten Fall kommt allerdings hinzu, dass eine simple Integration des Solidaritätszuschlags in die Einkommensteuer einige hässliche Nebenwirkungen mit sich brächte. So erhalten Eltern heute zusätzlich zum Kindergeld beim Soli noch einmal einen Kinderfreibetrag, der künftig entfiele. Auch für Unternehmer, Hausbesitzer, Mieter und Arbeitslose ergäben sich Nachteile, insgesamt wären bis zu 24 Millionen Menschen betroffen. Um solche Nachteile zu verhindern, müsste der Bund neue, teure Ausnahmeregelungen schaffen. Seehofer hätte zudem das Problem, dass Bayern noch mehr in den Länderfinanzausgleich einzahlen müsste als ohnehin schon.
Um alle Widrigkeiten zu umgehen, präsentierte Schäuble bei einem Treffen der Unionsspitze in der vergangenen Woche eine neue Idee: die stufenweise Abschaffung des Soli nach 2019. Seehofer frohlockte, und auch Merkel stimmte mit Blick auf die verfassungsrechtlichen Bedenken ihres Finanzministers gegen einen Dauer-Soli zu - auch wenn sie dafür eine bemerkenswerte Kehrtwende vollziehen musste. Davon nämlich, dass man auf die Einnahmen aus dem Zuschlag dauerhaft angewiesen sei, ist plötzlich keine Rede mehr.
Seehofer preschte entgegen Absprache in der Öffentlichkeit vor
Dafür sieht sich die Union nun auf sicherem Terrain: Sollte nach 2020 tatsächlich jemand in Karlsruhe klagen, so das Kalkül, könnte man darauf verweisen, dass der Soli ja auslaufe. Auch wäre ein schrittweiser Abbau, anders als eine sofortige Abschaffung, finanziell verkraftbar. Seehofer mochte seine Begeisterung am Mittwoch nicht mehr verbergen und preschte entgegen allen internen Absprachen, öffentliche Festlegungen vor einer Einigung mit der SPD zu vermeiden, vor: "Die Kanzlerin und ich sind uns einig, der Solidaritätszuschlag sollte schrittweise abgesenkt werden."
Noch völlig unklar ist allerdings, ob die Sozialdemokraten einlenken werden und wie der Bund den Ländern in den Gesprächen über die beiderseitigen Finanzbeziehungen nun stattdessen entgegenkommen soll. Welche Mohrrübe die Regierung denn noch im Gepäck habe, wurde Schäubles Sprecher Martin Jäger am Mittwoch gefragt. "Wir verhandeln nicht über Mohrrüben", entgegnete Jäger. Manchem Unionisten allerdings schwant bereits Böses: "Hoffentlich wird die ganze Sache für den Bund jetzt nicht noch teurer als die Soli-Lösung."