Das Timing hatten sich die Staats- und Regierungschefs eigentlich gut ausgedacht. An diesem Samstag feiert das Pariser Klimaabkommen seinen fünften Jahrestag. In diesem hatten sich die Staaten der Welt 2015 dazu verpflichtet, den Anstieg der Erdtemperatur auf "deutlich unter zwei Grad Celsius" zu begrenzen. Pünktlich zu diesem Jubiläum will die EU mit gutem Beispiel voranschreiten und sich auf ein neues, ambitioniertes Klimaziel für das Jahr 2030 verpflichten. Dieses wollten die 27 Mitgliedstaaten beim EU-Gipfel an diesem Donnerstag und Freitag beschließen.
Stattdessen musste sich die EU vor dem Gipfel für eine Blamage auf internationaler Bühne wappnen. Denn der schwelende Konflikt um den künftigen EU-Haushalt drohte auch die Entscheidung für ein neues Klimaziel zu blockieren - bis sich am Mittwoch eine mögliche Einigung im Budgetstreit abzeichnete. Aber weiterhin steuern die Brexit-Verhandlungen, je nach Sichtweise, auf ihren Höhe- oder Tiefpunkt zu, und weiterhin muss über die heikle Frage von Sanktionen gegen die Türkei entschieden werden. Und so könnte es rund um den Gipfel gleich bei mehreren Großthemen zum Showdown kommen - selbst wenn der Haushaltsstreit bis zu dessen Beginn noch beigelegt werden sollte.
Bis 2030 soll der Treibhausgas-Ausstoß um 55 Prozent reduziert sein
Dabei ist beim Klima die eigentliche Zahl kein großer Streitpunkt mehr. In Brüssel wird erwartet, dass sich die Mitgliedstaaten einigen könnten, bis 2030 ihre Emissionen um 55 Prozent, eventuell auch auf "mindestens" 55 Prozent im Vergleich zu 1990 zu reduzieren. Diesen Wert hat die EU-Kommission im September vorgeschlagen. Manche Länder würden - genau wie das EU-Parlament - sogar noch weiter gehen. Aber schon 55 Prozent seien sehr ambitioniert, sagt etwa der CDU-Europaabgeordnete Peter Liese: Bisher habe die EU ihre Emissionen seit 1990 um etwa ein Viertel reduziert. Lege man sich jetzt auf 55 Prozent fest, würde das weitere 30 Prozentpunkte Reduktion in nur zehn Jahren bedeuten. "Wenn irgendjemand denkt, das werde einfach, dann irrt er sich", sagt Liese. "Das wird unser aller Leben verändern."
Ob die EU-Staaten sich zu dieser Lebensveränderung überhaupt durchringen können, ist jedoch unklar. Denn in den Details ist vieles noch umstritten. Etwa die Frage, ob die neue Marke ein Brutto- oder ein Netto-Ziel sein soll, ob also bei der Berechnung berücksichtigt werden soll, dass Treibhausgase nicht nur ausgestoßen, sondern auch wieder abgebaut werden können. Umweltorganisationen warnen, dadurch würden die Zahlen schöngerechnet. Und mehrere Staaten Osteuropas, aber auch Frankreich, wollen die Klimaziele vor allem mit Atomkraft erreichen - was etwa Luxemburg oder Österreich strikt ablehnen.
Die wohl wichtigste Bedingung für die Einigung auf das EU-Klimaziel nannte Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU) jedoch am Vormittag im Bundestag: "Ob uns das gelingt, hängt sehr stark davon ab, wie weit wir kommen bei den finanziellen Fragen." Das bedeutet: Wenn die Blockade des Haushalts gelöst ist - und gerade Polen weiß, wie viele Milliarden es aus dem Corona-Wiederaufbautopf erhält -, wird eine Einigung wahrscheinlicher. Allerdings gilt Merkel zufolge für nahezu jedes Gipfelthema: "Fast alles ist noch im Fluss." Auch ein hochrangiger EU-Beamter wagte am Mittwochnachmittag keine Prognose: "Ich habe keine Kristallkugel."
Wie vertrackt die Lage ist, wurde auch dadurch deutlich, dass EU-Ratspräsident Charles Michel bis zum Mittwochnachmittag noch offenließ, wann welches Thema diskutiert werden soll. Seit Ende November stand immerhin fest, dass der Gipfel am Donnerstag früher als sonst, nämlich schon um 13 Uhr, losgehen soll - offenbar ahnte Michel damals schon, wie voll die Agenda sein würde.
Weil Deutschland bis Jahresende die halbjährlich wechselnde Ratspräsidentschaft innehat, steht Merkel mehr als sonst im Zentrum der Aufmerksamkeit. Seit fast vier Wochen müht sich die Bundesregierung, Ungarn und Polen davon zu überzeugen, ihre Blockade des 1,8 Billionen Euro starken Pakets aus Sieben-Jahres-Haushalt und Corona-Hilfspaket aufzugeben. Beide Regierungen stören sich am damit verknüpften Rechtsstaatsmechanismus. Diese Klausel würde es erstmals erlauben, EU-Fördermittel zu kappen, wenn im Empfängerland der Rechtsstaat nach Ansicht der EU-Kommission bedroht und dadurch die korrekte Verwendung des Geldes gefährdet ist.
Am Dienstag war Ungarns Ministerpräsident Viktor Orbán zu Beratungen nach Warschau geflogen. Anschließend betonte er zwar, dass Rechtsstaatsangelegenheiten nichts mit Finanzen zu tun hätten und nicht "mit Gendersachen oder Migration verknüpft werden" sollten. Allerdings sagte er auch, man sei nur noch "einen Zentimeter" von einer Lösung entfernt.
Polens Vizeregierungschef Jarosław Gowin sagte am Mittwochmittag, es gebe inzwischen "eine Absprache im Dreieck Warschau-Berlin-Budapest". Er glaube, dass auch die übrigen 24 EU-Regierungen diese mittragen könnten. Details zu der Lösung nannte Gowin jedoch nicht - genau wie Merkel am Morgen im Bundestag. Da hatte sie nur betont, dass der Rechtsstaatsmechanismus gleich bleibe.
Eine Zusatzerklärung mit Erläuterungen soll Warschau und Budapest überzeugen
Im Laufe des Tages zeichnete sich ab, wie das Angebot an Ungarn und Polen aussieht. Der Text-Entwurf wurde am Nachmittag unter den EU-Botschaftern verteilt und liegt der Süddeutschen Zeitung vor. Bis zum Gipfel soll er nun in den Hauptstädten analysiert werden. Der Rechtsstaatsmechanismus bleibt demnach unverändert - auch weil das EU-Parlament keine Aufweichung akzeptiert. Aber die Zusatzerklärung erläutert den Geltungsbereich und macht deutlich, dass dies kein Artikel-7-Rechtsstaatsverfahren mit anderen Mitteln sei. Im Text heißt es, dass die Richtlinie der EU-Kommission zur Anwendung erst finalisiert werden solle, nachdem der Europäische Gerichtshof (EuGH) deren EU-Rechtmäßigkeit geprüft hat. Das neue Instrument, das zuvor von vielen Juristen in Brüssel überprüft wurde, soll also zunächst nicht genutzt werden.
Eine Überprüfung durch den EuGH in Luxemburg würde zwar Klarheit schaffen, aber einige Zeit dauern - und wohl eine Anwendung des Mechanismus vor der Parlamentswahl in Ungarn im Frühjahr 2022 verhindern. Kritiker werfen Orbán nicht nur vor, den Rechtsstaat ausgehöhlt zu haben, sondern als Regierungschef mithilfe der Fördermilliarden aus Brüssel auch Freunden und Familie zu Reichtum verholfen zu haben. Außerdem wird unter Punkt j) klargestellt, dass die Staats- und Regierungschefs über eine mögliche Sanktionierung beraten müssen, wenn dies das betroffene Mitgliedsland fordert. Bei diesem in Brüssel "Notbremse" oder "Orbán-Schleife" genannten Manöver gäbe es kein Veto-Recht für einen Mitgliedstaat.
Dieser Kompromissvorschlag, mit dem Merkel Polen und Ungarn wohl überzeugt hat, muss allerdings auch von jenen Ländern mitgetragen werden, denen die korrekte Verwendung von EU-Fördergeldern und die Bekämpfung von Korruption am Herzen liegt. Dies sind etwa die Niederlande oder die Skandinavier.
Einen wirksameren Schutz des Rechtsstaats fordert seit Längerem das EU-Parlament. Zu dessen Verhandlerteam gehörte der Grüne Daniel Freund. Er begrüßt, dass es momentan so aussehe, als seien Ungarn und Polen eingeknickt. Freund befürchtet jedoch, dass wegen der Prüfung des EuGH eineinhalb Jahre nichts geschehe und fordert im Gespräch mit der SZ: "Wir dürfen Millionen von Ungarinnen und Polen nicht ohne funktionierenden Rechtsstaat im Regen stehen lassen. Die Kommission muss bis dahin alle aktuellen Werkzeuge einsetzen, um die Unabhängigkeit der Justiz zu verteidigen und gegen Korruption zu kämpfen."
Sollte der Streit nicht gelöst werden, wäre der Preis hoch. Polen und Ungarn verweigern bislang die Zustimmung zum Mehrjährigen Finanzrahmen, dem groben EU-Haushaltsplan für die sieben Jahre von 2021 bis 2027. Lenken die Regierungen nicht bald ein, hätte die EU von Januar an keinen gültigen Etat, sondern müsste mit einem Notbudget arbeiten. Das wäre gut 15 Prozent kleiner als der reguläre Haushalt - und betroffen wären die Fördergelder für benachteiligte Regionen. Von diesen sogenannten Strukturhilfen profitiert Polen enorm. Das Land ist ohnehin der mit Abstand größte Netto-Empfänger von EU-Mitteln; 2019 kassierte es zwölf Milliarden Euro mehr aus Brüssel als von Warschau dorthin floss. Ungarn folgt mit fünf Milliarden Euro auf Platz zwei.
Daneben blockieren die beiden den 750 Milliarden Euro schweren Corona-Hilfstopf, aus dem ihnen ebenfalls viele Milliarden an Zuschüssen zustehen würden. Die EU-Kommission arbeitet bereits an Konzepten, wie sie diesen Fonds zur Not ohne Zustimmung Polens und Ungarns aufsetzen könnte - und ohne dass diese Staaten davon profitieren.
