Ministerien im Superwahljahr: Gut abgefedert

Bei Regierungswechseln werden politische Beamte in den einstweiligen Ruhestand versetzt. Deshalb sollte ihr Kreis eng begrenzt sein, sagt das Bundesverfassungsgericht. Doch das ist er nicht.

Das Jahr 2021 ist ein Wahljahr, in sechs Ländern und bundesweit werden Stimmen abgegeben und gezählt. Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz machen im März den Auftakt, im Juni folgt Sachsen-Anhalt. Nach den Umfragen sieht es für die regierenden Koalitionen ganz gut aus. Aber man weiß ja nie, wohin in einer Pandemie der Wählerwille ausschlägt. Für das politische Personal sind Wahltage immer eine Zitterpartie.

Manche allerdings zittern weniger. Unterhalb des Spitzenpersonals, das um den Verlust prestigereicher Ministerien bangt, gibt es die Schicht sogenannter "politischer Beamter" - je nach Bundesland ist diese Schicht mal dünner, mal dicker. Verliert "ihre" Regierung die Wahl, sind zwar viele von ihnen ihre Stellung los, weil die nächste Regierung eigene Leute einsetzt. Allerdings fallen die Beamten in ein weiches Kissen namens "einstweiliger Ruhestand": 71,75 Prozent Übergangsgeld für sechs bis 36 Monate, je nach Dauer ihrer Tätigkeit - und danach niedrigere Ruhestandsbezüge. Wer einen anderen Job annimmt, macht am Ende noch Gewinn.

Am sichtbarsten ist dieser Austausch bei Staatssekretären oder Regierungssprecherinnen, juristisch sind dies die unproblematischen Beispiele. Denn grundsätzlich ist anerkannt, dass es im Beamtenstab der Ministerien ein paar Leute geben muss, die nicht nur loyal ihrem Staat dienen, sondern auch entschieden hinter der Politik ihrer Regierungsparteien stehen. Oder, wie es im Gesetz zum Beamtenstatus heißt: Sie bekleiden ein Amt, "bei dessen Ausübung sie in fortdauernder Übereinstimmung mit den grundsätzlichen politischen Ansichten und Zielen der Regierung stehen müssen". Das sind Schlüsselpositionen oder, wie es das Bundesverfassungsgericht ausdrückt, "Transformationsämter", die Politik in konkrete Verwaltungsarbeit übersetzen. Dreht sich oben die politische Richtung, kann das unten ein paar Auswechslungen nötig machen.

Seit Jahren in der Kritik ist aber das Ausmaß, in dem der Bund und einige Länder auch Positionen mit politischen Beamten besetzen, deren Bedeutung für die politische Steuerung der Verwaltung sich nicht gerade aufdrängt. Der sächsische Rechnungshof monierte 2017, dass der Präsident der Landesdirektion Sachsen ("nachgeordnete weisungsgebundene Stellung") sowie der dortige Landtagsdirektor politische Beamte sind.

Nebenan in Thüringen haben diesen Status die Präsidenten von Landesverwaltungsamt, Verfassungsschutz und Landespolizei, dazu Gleichstellungs- und Ausländerbeauftragte. In Sachsen-Anhalt hat man neben dem Chef des Landesverwaltungsamts auch den Vize zum politischen Beamten gemacht, im Saarland den Bevollmächtigten für Innovation und Strategie, in Niedersachsen den Landesbeauftragten für regionale Landesentwicklung. Viele hübsch dotierte Stellen also, um Parteigänger zu versorgen.

Politische Beamte sollen Ausnahmen sein

Nun hielt man diese Praxis jahrzehntelang zwar für moralisch fragwürdig, aber rechtlich nicht angreifbar. Die rot-grüne Bundesregierung ersetzte 1998 rund 60 Prozent der Staatssekretäre und Ministerialdirektoren, als die CDU 2005 wieder am Ruder war, wechselte sie in ihren Ministerien mehr als 40 Prozent aus.

Doch der Wind hat sich gedreht. 2008 entschied das Bundesverfassungsgericht, politische Beamte müssten die Ausnahme bleiben, weil Beamte prinzipiell auf Lebenszeit bestellt werden. "Die mit der jederzeitigen Versetzbarkeit in den einstweiligen Ruhestand verbundene Abweichung vom Lebenszeitprinzip ist nur zulässig, solange der Kreis der politischen Beamten eng begrenzt ist." 2018 wiederholte das Gericht dies in dringlicher Tonlage. Für den emeritierten Verfassungsrechtsprofessor Hans Herbert von Arnim, der als Parteienkritiker freilich keinen Ruhestand kennt, ist die Sache damit klar: "Die Kataloge sogenannter politischer Beamter in Bund und Ländern enthalten eine Vielzahl von Stellen, die mit dem Verfassungsrecht nicht vereinbar sind."

Denn hinter dem "Lebenszeitbeamten" steht die Idee, dass Beamte gerade nicht auf Abruf installiert werden dürfen, sondern unabhängig von parteipolitischen Windrichtungen allein der "rechtsstaatlichen Amtsführung" verpflichtet sind. Natürlich müssen Beamte loyal sein, das Verfassungsgericht spricht hochtrabend von "Treuepflicht". Aber das muss dann auch genügen. Der parteipolitische Gleichschritt, wie er bei wenigen politischen Beamten nötig sein mag, soll dem Beamtenwesen gerade nicht eingepflanzt werden.

Eine eindrucksvolle Liste politischer Beamtenstellen bietet Rheinland-Pfalz. Zu den derzeit 26 politischen Beamten dort zählen Präsident und Vize der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion, zuständig etwa für Flüchtlingswesen, Schulen und Landwirtschaft. Gleiches gilt für die Struktur- und Genehmigungsdirektionen, von denen es praktischerweise zwei gibt - macht noch einmal vier Stellen. Politische Schlüsselpositionen? Eindeutig verfassungswidrig, sagt Arnim.

Im Herbst wird auch im Bund gewählt. In den Berliner Ministerien sitzen ganze Heerscharen von Ministerialdirektoren, oft in der Position von Abteilungsleitern - allesamt politische Beamte, die von einer neuen Regierung in den teuren Ruhestand geschickt werden könnten. Schlüsselstellen? Transformationsaufgaben? Der Karlsruher Beschluss von 2018 klingt da sehr skeptisch. "Einem Abteilungsleiter in Bundesministerien dürfte jedoch eine (...) nur beschränkte Transformationsaufgabe obliegen, er steht eher in einer administrativ-gesetzesvollziehenden Linie im hierarchischen Behördenaufbau."