Zwei Wochen vor der Kommunalwahl in Nordrhein-Westfalen hat Friedrich Merz eine gute Nachricht für Städte, Gemeinden und Landkreise des Bundeslandes dabei. Auf dem Landesparteitag der CDU in Bonn kündigt der Kanzler am Samstag an, dass Anfang 2026 die lange diskutierte Entlastung von überschuldeten Kommunen umgesetzt werden soll.
Der Bund will dann einen Teil der Verbindlichkeiten übernehmen, die in der Vergangenheit durch sogenannte Kassenkredite entstanden sind: Sie wurden aufgenommen, um Zahlungsengpässe zu überbrücken, nicht um Baumaßnahmen zu finanzieren. Den anderen Teil sollen die Bundesländer übernehmen. Im besonders betroffenen Rheinland-Pfalz gibt es schon eine Regelung dazu. Nordrhein-Westfalen hat sie im Juli beschlossen.
Wenn die Kommunen nicht mehr handlungsfähig seien, „dann geht die Demokratie dort zuerst vor die Hunde, weil die Menschen kein Vertrauen mehr haben in die Institutionen“, sagte Merz. Bund, Länder und Kommunen müssten jetzt gemeinsam einen Weg finden, die finanzielle Handlungsfähigkeit der Städte und Gemeinden wiederherzustellen.
Diese Altschuldenübernahme ist ein lange diskutierter Beitrag, um die klammen Kommunen zu entlasten. Das grundsätzliche Problem wird dadurch nicht gelöst werden: Die laufenden Ausgaben der Gemeinden, Städte und Landkreise explodieren, und die Einnahmen können nicht mithalten. Das angekündigte Geld aus dem Sondervermögen für Infrastruktur ist den Kommunen zwar hochwillkommen, um dringend nötige Bauprojekte zu bezahlen. An der Unterfinanzierung des laufenden Haushalts ändert es jedoch wenig bis nichts. Woran liegt das? Eine Analyse in fünf Kapiteln.
1. So ist die Lage
Die Städte und Gemeinden in Deutschland haben im Jahr 2024 zusammen das höchste kommunale Defizit seit der deutschen Wiedervereinigung 1990 verbuchen müssen. Ihre Ausgaben lagen 24,8 Milliarden Euro über den Einnahmen.
In Nordrhein-Westfalen hatten im vergangenen Jahr nur 16 von 430 Kommunen einen ausgeglichenen Haushalt. In einer repräsentativen Umfrage des Deutschen Instituts für Urbanistik DIfU für das „KfW-Kommunalpanel 2025“ bewerteten 36 Prozent der deutschen Kommunen ihre finanzielle Situation im Jahr 2024 als „mangelhaft“ – also mit der Schulnote Fünf.
Für das Jahr 2025 hat eine ganze Reihe Städte Haushaltssperren verhängt, angefangen bei Kiel im hohen Norden über Rostock im Osten bis Baden-Baden im Südwesten.
Es geht nicht allen Kommunen gleich schlecht, doch bundesweit spreizt sich die Schere zwischen Einnahmen und Ausgaben immer weiter auf, und selbst das wohlhabende München setzt einen Sparkurs um. Der Deutsche Städtetag, in dem die 3200 größeren Städte und Gemeinden zusammengeschlossen sind, befürchtet, dass es bald so gut wie keine Kommune mehr mit einem ausgeglichenen Haushalt geben wird.
Zwei aktuelle Untersuchungen kommen zu einem ähnlichen Schluss: Das „KfW-Kommunalpanel“ des DIfU und der „Kommunale Finanzreport“ der Bertelsmann-Stiftung. Die Finanzsituation der einzelnen Städte, Landkreise und Gemeinden unterscheide sich regional teilweise zwar erheblich, schreibt etwa das DIfU. „Der generelle Befund einer sich drastisch verschärfenden finanziellen Anspannung auf der kommunalen Ebene bleibt davon aber unberührt.“
Seit Monaten klagen Städte und Gemeinden in Deutschland über finanzielle Schwierigkeiten. Ein Gespräch mit Krefelds Oberbürgermeister, der zwar noch schwarze Zahlen schreibt, aber trotzdem vor einem Kipppunkt warnt.
2. Woher das Geld kommt
Die Bundesländer verteilen einen Teil ihrer Einnahmen an die Kommunen. Die Höhe der Zahlungen im sogenannten kommunalen Finanzausgleich variiert zwischen den Ländern. Sie ist auch von der Wirtschaftskraft der Städte und Gemeinden abhängig. Außerdem bekommen Kommunen feste Zuweisungen, weil sie staatliche Aufgaben übernehmen.
Die zweite wichtige Einnahmequelle ist der direkte Zugriff auf Steuern. Die Gewerbesteuer wird von den Städten und Gemeinden selbst erhoben. Ihr verdankt die Bankenstadt Frankfurt am Main, dass sie 2024 zum vierten Mal in Folge einen Überschuss verbuchen konnte. Außerdem erhalten die Kommunen von jedem Euro Lohn- und Einkommensteuer, den ihre Bewohner zahlen, 15 Cent. Die Finanzlage einer Kommune ist also zum Teil von der eigenen wirtschaftlichen Stärke abhängig.
Eine Auswertung für den „Kommunalen Finanzreport“ der Bertelsmann-Stiftung zeigt, dass die Kommunen mit der höchsten Steuerkraft im Süden und Westen des Landes liegen. Im Jahr 2023 führte Frankfurt am Main die Top 20 mit großem Abstand vor dem Landkreis und der Stadt München an.
Beim kommunalen Finanzausgleich werden diese Unterschiede zwar berücksichtigt, aber nicht eingeebnet.
Im Umfang vergleichsweise bescheiden, aber momentan von großer Bedeutung: Städte und Gemeinden erhalten etwa zwei Prozent der Umsatzsteuereinnahmen. Wenn es nach dem Willen der Kommunen geht, soll sich dieser Anteil erhöhen.
3. Gute und schlechte Jahre
Ein Blick auf die Überschüsse und Defizite seit 1990 zeigt, dass es durchaus auch einige Jahre gab, in denen Städte und Gemeinden Überschüsse erwirtschaften konnten.
Tatsächlich haben viele Kommunen die guten Jahre genutzt, um Schulden abzubauen oder gar Rücklagen zu bilden. Wer Ersparnisse hat, baut sie gerade ab. Doch anders als in früheren Krisen wird die aktuelle Finanznot nicht durch einen Konjunkturanstieg zu lösen sein, weil die Ursache diesmal die überproportional gestiegenen Aufgaben sind.
Und: Vielerorts ist nur wenig oder gar kein Geld auf den Konten. Denn zwischen der Wiedervereinigung und der schweren Finanzkrise von 2008 lief es nur einen relativ kurzen Zeitraum gut für die Kommunen. Schon damals galt es, verschobene Sanierungen von Schulen, Straßen oder Turnhallen nachzuholen. Nach der Finanzkrise von 2008 dauerte es wiederum, bis sich die wirtschaftliche Lage erholte. Auch da wurden verschobene Investitionen nachgezogen. Und das zu einem höheren Preis. „Infolge der guten Konjunktur verdoppelten sich die Investitionen seit 2017 nahezu“, heißt es im „Kommunalen Finanzreport“. „Allerdings treffen diese Ausgaben auf hohe Inflationsraten der Baubranche, sodass der reale Mehrwert gering ist.“
Anders als die Statistik nahelegt, dauerten die guten Jahre nicht bis einschließlich 2022. Im „Kommunalen Finanzreport“ weisen Ronny Freier und René Geißler, Professoren für öffentliche Finanzwirtschaft und öffentliche Verwaltung an der TH Wildau, darauf hin, dass die Lage der Städte und Gemeinden schon seit 2020 angeschlagen war. Sie sei während der Corona-Pandemie „lediglich durch Hilfen von Bund und Ländern stabilisiert“ worden. Schon damals habe es „strukturelle Fehlentwicklungen“ gegeben. Spätestens 2024 hätten sich diese voll ausgewirkt.
4. Wachsendes Personal
Im vergangenen Jahrzehnt haben sich die Gesamtausgaben für Personal nahezu verdoppelt. Das liegt laut dem „Kommunalen Finanzreport“ etwa zur Hälfte an Stellenzuwachs und zur Hälfte an Tariferhöhungen. Im Vergleich der Jahre 2013 und 2023 sehen die Kommunalexperten Ronny Freier und René Geißler einen Anstieg um 300 000 Stellen beziehungsweise um 22 Prozent.
„Worauf der Zuwachs der Stellenzahlen zurückzuführen ist, kann nur vermutet werden“, schreiben Freier und Geißler. „Teils traten bundes- und landesrechtliche Änderungen in Kraft, die zu neuen Aufgaben oder höheren Standards führten und einen personellen Mehrbedarf nach sich zogen.“ Darüber hinaus sei es „jedoch auch plausibel, dass die über Jahre gute Haushaltslage zu einer großzügigeren Stellenplanung in den Kommunen führte“.
Bürgermeisterinnen und Bürgermeister argumentieren: Sie bräuchten immer mehr Personal, um die Aufgaben zu erledigen, die Land und Bund den Kommunen aufbürden, oder um Vorgaben einzuhalten, die ihnen durch eine immer komplizierter werdende Gesetzgebung von der Landesebene bis zur EU gemacht werden. Während die Personalstärke im Bereich der zentralen Verwaltung zunahm, aber relativ konstant bei 30 Prozent der Gesamtstellenzahl blieb, wirkt sich der Kita-Ausbau des vergangenen Jahrzehnts überproportional auf den Personalbestand aus.
Seit 2013 gilt ein Rechtsanspruch auf Kindertagesbetreuung vom ersten Geburtstag an. Im Jahr 2023 wurden 20 Prozent mehr Kinder betreut als zehn Jahre zuvor, auch die Betreuungszeiten sind gestiegen. Bundesweit entfallen laut dem „Kommunalen Finanzreport“ 55 Prozent der Stellen im Aufgabenbereich Soziales und Jugend auf Kindertagesstätten.
5. Steigende Sozialausgaben
Bundesweit geben Kommunen 30 Prozent ihres Geldes für Soziales aus, wenn man die Personalkosten nicht mitrechnet. Die Sozialausgaben sind allein in den vergangenen beiden Jahren um ein Viertel gewachsen, heißt es im „Kommunalen Finanzreport“. Die Ausgabendynamik sei seit Jahrzehnten problematisch. „Sie resultiert aus zusätzlichen Leistungen, Standardverbesserungen, gesellschaftlichen Problemen, Demografie und Migration.“
Ein ganz wesentlicher Teil der Sozialausgaben wird durch die Kinderbetreuung verursacht. Vor allem deshalb haben sich die Ausgaben für die Kinder- und Jugendhilfe in zehn Jahren von 32,8 Milliarden Euro (2013, ohne Personalkosten) auf 67,6 Milliarden Euro (2023) mehr als verdoppelt.
Kommunen sind zudem zuständig für einen Teil der Zahlungen an Bürgergeldempfänger, vor allem für Wohnkosten. Diese Ausgaben halten die Belastung laut Städtetag auf einem hohen Niveau (52,6 Milliarden Euro in 2023). Der Zuzug von Kriegsflüchtlingen aus der Ukraine kann den jüngsten Anstieg aus Sicht der Autoren aber nicht erklären. Dafür nennen sie stattdessen drei Hauptfaktoren: Aus demografischen Gründen geben die Kommunen mehr Geld für die Grundsicherung im Alter und die sogenannte Hilfe zur Pflege aus, wenn das Vermögen Pflegebedürftiger nicht ausreicht. Außerdem sind durch das neue Bundesteilhabegesetz, das die Unterstützung von Menschen mit Behinderung verbessern soll, die Kosten der sogenannten Eingliederungshilfe gestiegen.
Der „Kommunale Finanzreport“ stellt die Kosten für Sozialleistungen inklusive der Personalkosten in einer Tabelle den Zahlungen von Bund und Ländern gegenüber. Die Auswertung zeigt, dass etwa die Hälfte der kommunalen Sozialleistungen erstattet wird.
