Kommunen: „Entschuldigung, da finde ich nur ein bitteres Lachen“

Gisela Färber, 70, ist Professorin für wirtschaftliche Staatswissenschaften und hat als Expertin für Sozialpolitik und öffentliche Finanzen in zahlreichen Gremien mitgearbeitet. Unter anderem war sie Mitglied der Rürup-Kommission und des Nationalen Normenkontrollrats. (Foto: Universität Speyer)

Das Sondervermögen werde die Not der Kommunen kaum lindern, sagt die Finanzexpertin Gisela Färber. Sie fordert einen grundlegenden Umbau der öffentlichen Haushalte.

Bundesweit weisen Städte und Gemeinden in immer dringlicherem Ton auf ihre finanziellen Probleme hin. Kürzlich kam ein parteiübergreifender Hilferuf an Bundeskanzler Friedrich Merz aus den Landeshauptstädten aller dreizehn Flächenländer. Gleichzeitig bereitet man sich in den Rathäusern darauf vor, Geld aus dem Sondervermögen zu verplanen, das der Bund für Investitionen in die Infrastruktur vorgesehen hat. Wie geht das zusammen? Gisela Färber, die an der Universität für Verwaltungswissenschaften in Speyer lehrt, befasst sich schon seit Jahrzehnten mit Kommunalfinanzen.

SZ: Die Kommunen klagen über eine dramatische Finanznot. Wieso hat man den Eindruck, dass die Lage so plötzlich gekippt ist? Vor zwei Jahren ging es ihnen doch augenscheinlich noch gut.

Gisela Färber: Wirklich gut ging es den Kommunen auch damals nicht. Wir hatten nur zwischen 2012 und 2019 eine relativ gute wirtschaftliche Entwicklung. Die hat das Problem etwas zugedeckt.

Was genau ist das Problem?

Es sind eigentlich zwei Grundprobleme. Da ist zum einen der Investitionsrückstau, den die Kommunen seit den Neunzigerjahren mitschleppen. Damals haben wir die Deutsche Einheit finanziert, was sich auch auf die Einnahmen der Städte, Gemeinden und Landkreise in Westdeutschland auswirkte. Sie haben deshalb bei den Investitionen gespart. Kommunen, aber auch Bund und Länder haben über viele Jahre nicht genug investiert, um wenigstens den Wert der Infrastruktur zu erhalten. Das müssen sie jetzt nachholen.

Und Problem Nummer zwei?

Die Sozialausgaben, zu denen die Kommunen durch Bundesrecht verpflichtet wurden, sind explodiert. Es gibt einige Töpfe, bei denen der Deckel vor lauter Dampf immer höher steigt. Da sind die hohen Kita-Kosten, die die Länder nur zum Teil mitfinanzieren. Gestiegen sind auch die sogenannten Kosten der Unterkunft, die Kommunen für Empfänger von Bürgergeld und Sozialhilfe übernehmen und die nicht vollständig vom Bund erstattet werden. Die steigenden Mieten in den Ballungsräumen und wachsende Energiekosten treiben diese Kosten in die Höhe. Die Kommunen bezahlen auch die teurer werdenden Heimplätze, wenn Menschen im Alter keine Rücklagen mehr haben.

Auch die Personalkosten der Kommunen haben enorm zugenommen. Laut Untersuchungen liegt das zumindest zum Teil an einem höheren Verwaltungsaufwand.

Ja, nehmen wir das Beispiel Wohngeld. Am 1. Januar 2023 trat dazu eine Reform in Kraft, durch die sich die Zahl der Empfänger fast verdoppelt hat. Sie können sich vorstellen, dass die Kommunen dafür mehr Personal brauchten. Zudem wird das Recht, das die Kommunen vollziehen müssen, insgesamt immer komplexer. Am Beispiel der beiden Städte Speyer und Ulm habe ich gerade untersucht, wie der Aufwand pro Baugenehmigung im Laufe der Jahre zugenommen hat. Früher konnte ein Sachbearbeiter am Schreibtisch weitgehend allein entscheiden, ob ein Haus gebaut wird, wenn die Unterlagen vollständig vorlagen. Inzwischen muss er vor allem bei gewerblichen Bauten immer mehr andere Stellen und Institutionen beteiligen.

Die Kommunen klagen nicht zum ersten Mal über finanzielle Nöte. In der Vergangenheit haben Bund und Länder dann immer wieder ein bisschen nachgebessert.

Richtig. Aber in der Regel müssen das Kommunen und Länder unter sich ausmachen. In Rheinland-Pfalz klagen immer wieder die Kommunen wegen Unterfinanzierung gegen das Land. Im Grunde ist das eine völlig falsche Adressierung. Denn die Ursache für die Ausgabensteigerung ist in vielen Fällen das Bundesrecht. Wir müssen endlich dazu kommen, dass der, der die Ansprüche gesetzlich fixiert, auch für die Kosten aufzukommen hat. Alles andere macht doch keinen Sinn. Sonst bestellt der eine Musik, und ein anderer muss zahlen.

Seit einigen Jahren beteiligt sich der Bund immerhin an den Kosten der Kitas.

Aber leider nicht als Regelfinanzierung. Manchmal bauen Bund und Länder wie beim Kita-Ausbau Förderprogramme zu ihren teuren Gesetzen. Die Kommunen müssen das Geld dann bürokratisch beantragen. Und nach ein paar Jahren laufen die Programme aus, und die Kommunen sitzen auf den gesamten Kosten.

Bei der Föderalismusreform 2006 haben die Länder durchgesetzt, dass der Bund kein „Durchgriffsrecht“ auf die Kommunen hat.

Das funktioniert nur leider nicht. Der Bund macht weiter Gesetze, die andere, vor allem die Kommunen, bezahlen müssen.

Auch für die Ganztagsbetreuung an Grundschulen hat der Bund Zuschüsse in Aussicht gestellt.

Aber den Großteil der Kosten werden die Kommunen tragen müssen.

Was sollte sich ändern, wenn es nach Ihnen ginge?

Derzeit ist die Finanzierungspflicht an den Vollzug geknüpft. Sie sollte in Zukunft stattdessen an die Gesetzgebung anknüpfen. Statt des ziemlich unwirksamen Durchgriffsverbots sollte also eine Veranlassungskonnexität ins Grundgesetz geschrieben werden.

Dieses Konnexitätsprinzip sagt: Wer anschafft, zahlt.

Diese Regel gilt bisher eben nur im Verhältnis zwischen Land und Kommunen, nicht im Verhältnis zwischen Bund und Kommunen. Das ist ein Versagen unserer Finanzverfassung. Und leider eine ganz, ganz alte Diskussion. Wichtig wäre mir noch, dass die Kommunen dann einen möglichst hohen Autonomiegrad bei ihren Einnahmen haben und keine Zweckzuweisungen erhalten. Dann müsste der Bund, wenn er eine neue Aufgabe schafft oder die Fallzahlen beziehungsweise die Pro-Fall-Ausgaben bei den Kommunen steigen, die Kostendeckung berücksichtigen und zum Beispiel den Anteil der Kommunen an der Umsatzsteuer erhöhen.

Der Bund gibt ja jetzt 100 Milliarden aus dem Sondervermögen Infrastruktur an Länder und Kommunen. Etwa 60 Prozent davon werden an Städte, Gemeinden und Landkreise gehen.

Über zwölf Jahre. Also, Entschuldigung, da finde ich nur ein bitteres Lachen. Es ist zwar ein wichtiger Beitrag, und die Kommunen nehmen es natürlich jetzt gerne. Aber es hilft substanziell nicht. Es ist ein Tropfen auf den heißen Stein. Eine Studie für die KfW hat den Investitionsrückstau, also den unterlassenen Werterhalt der kommunalen Infrastruktur, auf mehr als 200 Milliarden Euro beziffert.

Das Finanzproblem geht viel tiefer: Im Grunde muss die Struktur aller unserer öffentlichen Haushalte in den nächsten Jahren massiv umgebaut werden. Es kann nicht alles über Schulden finanziert werden. Sonst übersteigen die Zinszahlungen sehr schnell die Summe, die für Investitionsausgaben verfügbar ist.

Wie könnte das aussehen?

Ich setze ein gutes Stück auf die Digitalisierung der deutschen Verwaltungen. Stellen Sie sich vor, dass Wohngeldanträge nur noch stichprobenweise angefasst werden müssen, wie das die Finanzämter heute schon bei den Steuererklärungen machen. Dann wird natürlich auch weniger Verwaltungspersonal benötigt. Außerdem muss der gesamte Rechtsbestand bereinigt werden, um ihn von vollzugsbehindernden Vorschriften zu entschlacken. Und schließlich müssen neben den Personalausgaben auch Subventionen und Sozialausgaben gesenkt werden, damit wir die für Wohlstand und Wettbewerbsfähigkeit so wichtige öffentliche Infrastruktur nicht nur werterhalten, sondern auch umfassend modernisieren können.