Gastbeitrag: Mythos der Maschine

Die Bedeutung der Informationstechnik für eine bürgernahe Verwaltung wird hoffnungslos überschätzt. Wichtiger als immer neue Machinen anzuschaffen wäre es, das notwendige Personal vorzuhalten und gut auszubilden.

Klagen über die Verwaltung sind so alt, wie es öffentliche Verwaltung gibt. Was Behörden tun und wie sie es tun, gilt vielen als Inbegriff des Gestrigen: "bürgerfern", "leistungsschwach", "unwirtschaftlich". Das Gegenbild - die "modernisierte" Verwaltung - ist geprägt durch umfassenden Einsatz von Informationstechnik, die Präzision und Schnelligkeit, Wirtschaftlichkeit und Bürgernähe garantieren soll. Auf diesem Idealbild bauen heute die meisten Vorschläge für Verwaltungsreformen auf. Ein Strategiepapier des Hamburger Senats, das vor Kurzem bekannt wurde, ist sogar mit "Digital first" überschrieben. Das heißt: Möglichst viel soll mit elektronischer Informationsverarbeitung erledigt werden, der Anteil menschlicher Arbeit soll signifikant sinken. Auch andere Länder und der Bund betreiben die Verwaltungsmodernisierung seit Jahren vornehmlich unter Titeln wie "E-Government", "Vernetzung" und "Digitalisierung".

Das sind zwar wichtige Aspekte, aber die Verwaltungsreform darf sich nicht in immer mehr Technik erschöpfen. Selbstverständlich müssen sich die Behörden moderner Technik bedienen, um ihren Massenaufgaben gerecht zu werden. Sie tun dies seit Langem: Zahlungsvorgänge sind automatisiert, allgemein zugängliche Internetportale bieten Informationen und Formulare, und manche Kommunikationsverfahren via Internet erlauben sogar die Kooperation von Bürgern und Verwaltern. Man kann über das Netz Anträge stellen, mit öffentlichen Unternehmen korrespondieren, Termine festlegen und Auskünfte einholen. Die Finanzämter nehmen Steuererklärungen meist elektronisch entgegen und verarbeiten sie auch elektronisch. Rechtsanwälte müssen Klagen bei Gericht künftig elektronisch einreichen; dann werden auch Gerichtsverfahren teilweise automatisch abgewickelt. Die Verwaltung wird immer mehr zum unpersönlichen Apparat; die handelnden Menschen verschwinden hinter der Fassade aus Technik; es gibt keine Ansprechpartner mehr, also auch keine erkennbar Verantwortlichen.

Die Protagonisten dieses Trends sind davon überzeugt, dass Vernetzung und Digitalisierung den Interessen der Bürger stärker entsprechen als die traditionellen Methoden der Verwaltung. Das aber ist durchaus fraglich. Zwar profitieren die "Kunden" in mancher Hinsicht von der höheren Leistungsfähigkeit der Behörden; im günstigen Fall erhalten sie Steuerrückzahlungen, Gehälter und Beihilfen schneller. Sie können schneller erfahren, was in den Gesetzen steht und was die Verwaltung plant. Aber die Qualität der neuen Angebote ist nicht so hoch, wie deren Betreiber behaupten; und ob der Nutzen für die Bürger so groß ist, wie die Werbung sagt, ist kaum einmal untersucht worden.

Jahrelang ist die Technisierung der Verwaltung von den jeweiligen Möglichkeiten der Informationstechnik her geplant und realisiert worden. Die Vorteile für die Betroffenen wurden und werden überbewertet. So lautet eine Standardformel, die Bürger brauchten "nicht mehr zum Amt zu gehen", wenn sie ihre Angelegenheiten über das Netz erledigen können. Aber wann muss denn der Bürger "zum Amt gehen"? Nur sehr selten, wenn er sich an- oder ummelden oder ein Fahrzeug anmelden muss, wenn er einen Pass oder Personalausweis braucht oder ein Gewerbe beginnen will. Das sind keine alltäglichen Vorgänge. Soweit es dabei darauf ankommt, dass die richtige Person registriert wird oder den Ausweis erhält, ist auch künftig eine persönliche Vorstellung bei der zuständigen Behörde unverzichtbar. Heute können die "Kunden" manch einer Einwohnerbehörde zwar schon Termine im Netz vereinbaren, aber was nützt es ihnen, wenn Termine mangels Personal erst in vielen Wochen verfügbar sind?

Künstliche Intelligenz ersetzt nicht soziale Kompetenz

Der vermeintlich so bürgerfreundliche Ausbau der Verwaltungstechnik ist in Wahrheit nicht von den Wünschen der Bürger her konzipiert, sondern durch betriebswirtschaftliche Kalkulationen veranlasst, die für die öffentliche Verwaltung - anders als für die Wirtschaft - nur begrenzten Wert haben. Die Hersteller haben die Verwaltung davon überzeugt, dass ihre technischen Geräte und Verfahren geringere Kosten verursachen, vor allem dass man damit Personal einsparen kann. Ingenieure und Informatiker haben Beamten vorgestellt, was die Geräte können; der Bedarf an Informationstechnik wurde unterstellt, ohne ihre genaue Einfügung in die Verwaltungsprozesse vorab zu klären. Die Einsparquote wurde stets nur grob geschätzt; sie ist nicht so hoch wie erhofft. Auch die Technik verursacht ja erhebliche Kosten für Anschaffung, Programmierung, laufende Pflege, Beseitigung von Störungen, Ausbildung des Personals - und oft kosten misslungene Datenprojekte viele Millionen Euro zusätzlich.

Für das Verhältnis von Staat und Bürgern ist ein anderer Aspekt noch bedeutsamer: Die Automaten arbeiten schematisch, nach Algorithmen, die stets nur einen Teil der Fälle erfassen können. Wenn es um die angemessene Anwendung von Rechtsbegriffen oder die Ausübung von Ermessen geht, nützt die automatisierte Datenverarbeitung wenig. Ein menschlicher Bearbeiter kann viele Anforderungen leicht erfüllen; er ist bei rechtlichen Ableitungen jedem Gerät überlegen. Die wirklich schwierigen neuen Aufgaben der Verwaltung - Umweltschutz, Wirtschaftsaufsicht, soziale Hilfen - werden auch mit noch so raffinierten automatischen Berechnungen nicht gelöst werden können. Künstliche Intelligenz ersetzt nicht soziale Kompetenz; technische Funktionsfähigkeit ist menschlicher Denk- und Urteilsfähigkeit unterlegen und wird es bleiben.

Die Politik, die für das Funktionieren der Verwaltung verantwortlich ist, sollte endlich erkennen, dass die Technik nur Hilfsmittel sein kann und dass es wichtiger ist, das notwendige Personal vorzuhalten und gut auszubilden.

Hans Peter Bull, 79, war Hochschullehrer für Öffentliches Recht, Datenschutzbeauftragter und Landesminister.