Gastbeitrag: Auf Abwegen

Europa ein Verbund souveräner Staaten, den man nach Belieben verlassen kann? Im Jahr 1967 sah das Bundesverfassungsgericht das noch ganz anders.

Europa ist ein Verbund von souveränen Nationalstaaten, die sogar austreten können, wenn es ihnen nicht mehr passt." In diesem Kernsatz in einem Interview mit Peter M. Huber, Berichterstatter des Urteils vom 5. Mai zu den Anleihekäufen der Europäischen Zentralbank (EZB), in der Süddeutschen Zeitung kulminiert die Geschichte der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Verhältnis von deutschem und europäischem Recht. Dieser Satz ist äußerst problematisch vor dem Hintergrund des Grundgesetzes und seiner Entstehung. Er ist ebenso problematisch, wenn man ihn vor dem Hintergrund des Unionsrechts und der Entstehung und Entwicklung der EU zu deuten versucht. Und er ist schlicht falsch, wenn man ihn auf die Wirtschafts- und Währungsunion anwendet, um die es ja in dem Urteil vom 5. Mai ging.

Um mit dem Offensichtlichsten zu beginnen: Der Vertrag von Maastricht, mit dem die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion begründet wurde, kennt für die Währungsunion keine Austritts-und auch keine Ausschlussregelung. Austritts- und Ausschlussregelungen sind nichts anderes als eine Einladung zur Spekulation gegen den Zusammenhalt einer Währungsunion. Was das bedeutet, haben wir in der Griechenlandkrise und der bar aller Rechtsgrundlagen geführten Austrittsdiskussion erlebt. Nein, die Währungsunion wurde für immer gegründet, sie war für Kohl und Mitterrand ein großer Baustein auf dem Weg zur unwiderruflichen Einigung Europas. Und von Deutschland, das die in Europa dominierende Mark und die die europäischen Zentralbanken anführende Bundesbank aufgab, die Zusage, sich ein für allemal in Europa zu integrieren. Aus der Währungsunion kann man nicht austreten, die Hoheit über die Geldpolitik haben die Mitgliedstaaten unwiderruflich aufgegeben.

Schwieriger ist die Definition der EU als "Verbund von souveränen Nationalstaaten" zu deuten. Was ist Verbund? Offenbar noch weniger als Bund. Im Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 18. Oktober 1967 klang das noch anders: Verordnungen des Rates und der Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft können mit einer Verfassungsbeschwerde nicht unmittelbar angegriffen werden, weil sie von einer neuen öffentlichen Gewalt ausgehen, die gegenüber der Staatsgewalt der einzelnen Mitgliedstaaten selbständig und unabhängig ist und deren Akte weder bestätigt zu werden brauchen noch von den Mitgliedstaaten aufgehoben werden können.

Seitdem ist viel passiert in Europa auf dem Weg zur ever closer union. Die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft wurde zur Europäischen Union mit eigener Währung. Das Europäische Parlament wird direkt gewählt und entscheidet nun über die Kommission und den Haushalt. Die europäische Verfassung scheiterte allerdings, trotz überwiegender Zustimmung in Europa, an Volksabstimmungen in den Niederlanden und Frankreich. An ihre Stelle trat der Vertrag von Lissabon. Bis dahin gab es in keinem europäischen Vertrag eine Austrittsklausel. Das hatte einen einfachen Grund: Nach zwei verheerenden Weltkriegen, ausgelöst durch souveräne europäische Nationalstaaten, wollten die Völker Europas endlich Frieden. Diesen Frieden konnte und kann nur der Zusammenschluss der Staaten Europas garantieren. Darum war und ist der Prozess der Einigung ohne vernünftige Alternative, man konnte nicht eintreten und wieder austreten, wenn es einem nicht mehr passt.

Erstmals der Lissabonner Vertrag enthält auf Betreiben der Briten eine Austrittsklausel. Und nun haben wir den Brexit, und den Unfug, über Jahrzehnte gewachsene Verflechtungen wieder zu zerreißen, kann jeder sehen. Aber das ändert nichts an der Tatsache, sondern veranschaulicht sie noch mehr, dass Europa immer enger zusammengewachsen ist, dass die Staaten Europas aus gutem Grund viele Hoheitsrechte an die EU abgetreten haben, dass europäische Entscheidungen immer stärker demokratisch legitimiert sind und für Streitigkeiten um Europarecht eine eigene Gerichtsbarkeit geschaffen wurde.

Wie reagiert Karlsruhe darauf? Aus einer "neuen öffentlichen Gewalt, die gegenüber der Staatsgewalt der einzelnen Mitgliedstaaten selbständig und unabhängig ist", wird über mehrere Urteile und Jahrzehnte hinweg "ein Verbund souveräner Nationalstaaten", die Staaten selbst Hüter der Verträge. Schlimmer, als das Bundesverfassungsgericht es tut, kann man eine historische Entwicklung nicht verkennen.

Und die Bundesrepublik ein "souveräner Nationalstaat"? Klar, Deutschland hat seit dem 2 + 4-Vertrag alle Rechte, die andere Staaten auch haben. Aber: Der Begriff Nationalstaat kommt im Grundgesetz nicht vor und Souveränität kennt das Grundgesetz auch nicht, sondern nur Hoheitsrechte im Plural. Und das hat Gründe. Die "souveränen Nationalstaaten" hatten bei allen Verdiensten, die ihnen auch zukamen, Europa in die schlimmsten Verheerungen seiner Geschichte gestürzt. Am furchtbarsten hatte es der "souveräne Nationalstaat" Deutschland getrieben.

An diese Geschichte konnten und wollten die Mütter und Väter des Grundgesetzes nicht nur nicht anknüpfen, diese Geschichte wollten sie ein für alle Mal hinter sich und uns lassen. Ihr Ziel steht in der Präambel, als Vorsatz über allem: "Im Bewusstsein seiner Verantwortung vor Gott und den Menschen, von dem Willen beseelt, als gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen, hat sich das Deutsche Volk kraft seiner verfassungsgebenden Gewalt dieses Grundgesetz gegeben." Die Instrumente dazu stellte zunächst Artikel 24 bereit.

Dass 1949 niemand, der in Deutschland politische Verantwortung trug, von einem "souveränen Nationalstaat" sprechen wollte, leuchtet unmittelbar ein. Aber 1993, nachdem Deutschland seine Einheit und seine Hoheitsrechte wiedergewonnen hatte und das Grundgesetz der neuen Realität angepasst wurde, wäre die Möglichkeit dazu gewesen. Sie wurde nicht genutzt. Ganz bewusst. Helmut Kohl, Hans-Dietrich Genscher (dann Klaus Kinkel) und Hans-Jochen Vogel, die entscheidenden Akteure hinter dieser Grundgesetzänderung, richteten nicht den Blick zurück, sondern nach vorn. Artikel 23, der mit dem Beitritt der DDR zur Bundesrepublik obsolet geworden war, wurde eben nicht durch einen Artikel über einen "souveränen Nationalstaat" Deutschland ersetzt, sondern wurde der Europa-Artikel des Grundgesetzes. Er bekräftigt und operationalisiert noch einmal, was schon die Präambel sagt und was Helmut Kohl allen Europäern und den Alliierten immer wieder versichert hatte: Es wird niemals wieder einen deutschen Sonderweg geben, Deutschland wird sich unwiderruflich in Europa integrieren. Nein, Artikel 23 begrenzt nicht Deutschlands Integration in Europa, sondern ebnet ihr den Weg.

Deshalb irrt Peter M. Huber. Das Grundgesetz setzt kein Limit für Deutschlands Integration in ein geeintes Europa, sein Ziel und Zweck ist es, die Einheit Europas zu schaffen, Deutschland gleichberechtigt mittendrin. Und ob das Grundgesetz in seiner gültigen Fassung einen Austritt aus der Union nach Art. 50 EUV zulässt, darf angesichts seines klaren Wortlauts bezweifelt werden. Es gibt keine integrationsfreundlichere Verfassung in Europa. Die Gründe sind klar, wann endlich begreift das auch das Bundesverfassungsgericht?

Und die "souveränen Nationalstaaten" als Herren der Verträge, die im Zweifelsfall selbst entscheiden, wenn Europa übergriffig wird? Auch da gibt Artikel 23 Absatz 2 zusammen mit den Europäischen Verträgen eine klare Antwort: Die Klage wird vor dem Gerichtshof der Europäischen Union erhoben. Das kann auch gar nicht anders sein. Verträge zwischen Staaten funktionieren nun mal viel besser, wenn es Schiedsverfahren und Schiedsinstitutionen gibt, die für alle Vertragsschließenden gelten. Der Vorbehalt, den das Bundesverfassungsgericht für den von ihm behaupteten, aber nicht überzeugend argumentierten Extremfall im Urteil vom 5. Mai macht, bedroht nicht nur die Rechtseinheit der EU, er bedroht letztlich die Fähigkeit Deutschlands, ein glaubwürdiges Mitglied zu sein. Über die Durchführung der Verträge entscheidet die Instanz, auf die sich die Vertragsparteien in ihren Verträgen geeinigt haben. Karlsruhe muss zurückfinden zu seinem Urteil von 1967.

Hans Eichel, 78, war von 1999 bis 2005 Bundesfinanzminister.